Apelação / Remessa Necessária Nº 5011947-96.2019.8.24.0020/SCPROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5011947-96.2019.8.24.0020/SC



RELATOR: Desembargador CID GOULART


APELANTE: MUNICÍPIO DE CRICIÚMA/SC (RÉU) APELADO: CONSELHO MUNICIPAL DE SAUDE - CMS (AUTOR)


RELATÓRIO


Trata-se de recurso interposto por MUNICÍPIO DE CRICIÚMA/SC, em objeção à decisão prolatada na ação monitória n. 03136735420188240020 ajuizada pelo CONSELHO MUNICIPAL DE SAUDE-CMS, que reconheceu o inadimplemento pelo executivo quanto ao repasse anual instituído pela Lei Municipal n. 6541/2014, perfectibilizado pelo Convênio de 2019, cujo subsídio é indispensável para funcionamento do respectivo Conselho.
E o MUNICÍPIO DE CRICIÚMA aponta (1) a ilegitimidade ativa do Conselho, porquanto destituído de capacidade processual autônoma, tratando-se antes de órgão vinculado à Secretaria Municipal de Saúde.
No mérito, sustenta que (2) a demanda não guarda correlação com ação de prestação de contas, refutando que a lisura dos valores contábeis tenham sido assegurados por intermédio da ação n. 0301006-36.2018.8.24.0020, que sequer transitou em julgado.
Pontua que (3) a suspensão dos repasses decorreu da ausência de prestação de contas pelo Conselho, e porque o § 4º do artigo 12 da Lei Municipal n. 6.541 condicionou tal liberação à validação das contas, então faltantes.
Também (4) refutou os documentos constantes no autos de origem, asseverando que tais não consolidam a prestação de contas, tratando-se de uma "teratologia creditar aos documentos supramencionados uma regular prestação de contas [...] sem qualquer lastro documental, sem qualquer comprovação de protocolização perante o ente público, sem qualquer manifestação dos órgãos de controle interno do ente público atestando a sua regularidade". 
Esclarece que (5) os técnicos da secretaria da fazenda fazem as análises de acordo com regras estabelecidas em lei, sobressaindo indispensável a obrigatoriedade de apresentar as notas fiscais, bem como, a demonstração de que os tributos e ou contribuições, foram recolhidos.
Justifica que (6) no Convênio n. 1.675/2015, mesmo com restrições nas contas do Conselho, ainda assim foi autorizado os repasses, tendo surgido situação semelhante no Convênio n. 1.730/2016, que embora prejudicado por restrições, também propiciou os repasses até a 5ª parcela, cessando após tal interregno porque os técnicos sugeriram o bloqueio até que o Conselho Municipal de Saúde regularizasse todas as restrições.
Por todo o exposto, requer a reforma do julgado.
Contestação juntada à contento.
A douta Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra do Excelentíssimo Senhor Procurador de Justiça Doutor Durval da Silva Amorim, manifestou-se formalmente pelo desprovimento do recurso.
Na sequência, verificando que a reiteração ano a ano do imbróglio gerou ações sucessivas, e vislumbrando a possibilidade de uma solução definitiva, conclamei das partes a possibilidade de formularem autocomposição, tanto quanto se manifestassem sobre pormenores inerentes à discussão (art. 6º e art. 10º do CPC).
Sobreveio então manifestação de parte a parte, tanto quanto ordenei a abertura de vista recíproca aos litigantes, para que pudessem tomar conhecimento das informações anexadas.
É a síntese do essencial.

VOTO


A primeira arguição do Município de Criciúma consiste na aventada ilegitimidade ativa do Conselho Municipal de Saúde, porque o órgão seria desprovido de personalidade jurídica, tanto quanto constituiria apenas um braço da administração.
Sem rodeios, a sentença a quo há de ser mantida incólume neste ponto, pois delineou que a capacidade postulatória do conselho deriva da própria previsão constante na lei local, que prevê sua representatividade perante o Judiciário:
Quanto a alegação de ilegitimidade ativa do autor/embargado, esta não merece prosperar, tendo em vista que o art. 29, I, da Lei nº 6.541/2014 prevê a representatividade do Conselho junto ao Poder Judiciário através do Presidente do Conselho Municipal de Saúde, o que se atesta pela procuração juntada aos autos na página 13.
No tocante ao mérito, no despacho do evento 13 exarei o seguinte comando decisório:
Os arts. 9º e 10 do CPC estabelecem que o juiz não decidirá em grau algum de jurisdição com base em fundamento novo, sem que antes tenha dado oportunidade das partes se manifestarem.E alguns apontamentos precisam ser trazidos à tona:1º apontamento: repetição da discussão ao longo dos anos.Existem atualmente 3 demandas versando dissidências relacionados ao repasse de valores do Município de Criciúma para o Conselho Municipal, todas em efeito cascata (pois a falta de prestação de contas pelo órgão municipal foi a justificativa para que o executivo bloqueasse o repasse dos anos porvindouros).A demanda que inaugurou a contenda é a de n. 0301006-36.2018.8.24.0020, relacionado ao repasse dos anos de 2016 e 2017.Depois sucedeu a de n. 0313673-54.2018.8.24.0020, sobre o repasse de 2018.Por fim, a de n. 5011947-96.2019.8.24.0020, inerente ao ano de 2019.Isso sem contar a Ação Civil Pública n. 5011086-76.2020.8.24.0020, em que o Ministério Público obteve veredito favorável no 1º Grau para compelir a municipalidade a fornecer dados indispensáveis à atuação do Conselho Municipal de Saúde.O que se percebe disso tudo é que o litígio vem se arrastando ano a ano, e está a merecer uma solução de maior alcance, cuja resolução pode passar pela LINDB-Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro.2º apontamento: da aplicação da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro.O destaque dessa lei reside no art. 20, que desabona uma decisão fundada em fundamentos abstratos, enquanto o art. 21 reclama do intérprete julgador a necessidade de sopesar as consequências do seu comando decisório:Art. 20.  Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.               Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.            Art. 21.  A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas.Parágrafo único.  A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos.   Reprisando, a decisão não pode ser abstrata, e deve medir as consequências.3º apontamento: o caso prático.Na prática, o que se infere é a propositura de 3 ações monitórias, que sabidamente tem o propósito de potencializar um título não exequível, com o fim de torná-lo prontamente exigível.Entretanto, o convênio (instrumento de perfectibilização da Lei Municipal n. 6541/2014), traz em seu arcabouço variadas cláusulas e segmentos que precisam ser analisados e amarrados em um contexto mais amplo.Não é fácil extrair apenas observando a Lei Municipal (como se verá adiante) a simples premissa de que "se o Município não pagou, automaticamente o Conselho tem que receber o repasse".A aferição contábil de finanças públicas é permeada de detalhes, fiscalizações, provas e contraprovas (leia-se no sentido de normas que se contrabalançam, a símile do que ocorre nos poderes Executivo e Legislativo, onde ambos interagem e são interseccionados pelo Tribunal de Contas, tanto quanto pela Lei de Responsabilidade Fiscal, por exemplo).Basta ver o § 4º do art. 13, da Municipal n. 6541/2014, que impõe sim uma "condicionante":§ 4º O Conselho Municipal de Saúde deverá realizar a prestação de contas para a Secretaria Municipal da Fazenda em até 30 (trinta) dias, a contar do repasse mensal dos recursos públicos mencionados no § 2º, ficando a próxima liberação de recursos condicionada à referida prestação e aprovação de contas da parcela anterior.Indo direto ao ponto: na INF5, fl. 11, dos autos 0301006-36.2018.8.24.0020 consta o Convênio nº 1.730/2016, sendo que a Cláusula Sétima faz expressa alusão de que a prestação de contas (o Conselho prestando contas à Prefeitura) dar-se-ia mediante a INSTRUÇÃO NORMATIVA N. TC-14/2012, que "estabelece critérios para a organização da prestação de contas de recursos concedidos a qualquer título e dispõe sobre o seu encaminhamento ao Tribunal de Contas para julgamento":Talvez por um lapso (sem atribuir culpa ou má-fé a ninguém), mas é fato que essa página específica que trata da "cláusula sétima" não foi anexada juntamente com o primeiro Convênio n. 1.675/2015. Veja-se que na numeração original do rodapé do Convênio, consta fl. 01, 02 - aí há um pulo -, e vai para 04.Se tal excerto tivesse integrado desde o início caderno processual, talvez maiores fundamentos poderiam ser debatidos (não que o segundo convênio não conste essa informação).Mas fato é que existe uma norma técnica expedida pelo Tribunal de Contas, e que confere densidade à arguição lançada na contestação (embora na peça de resistência o município tenha dito apenas que a lei - latu sensu -, não fora cumprida pelo Conselho).Porém, é aqui que entra aquele conceito de rechaçar uma decisão demasiado abstrata. Se existe uma norma técnica contábil, o Judiciário não pode se imiscuir de apreciá-la.Tudo bem que do ponto de vista do ônus probatório, a inércia deve punir o sujeito processual demasiado letárgico. Em outras palavras, o Município de Criciúma poderia ter juntado maiores indicativos de que interna corporis houvera refutado as contas do Conselho por essa ou aquela razão, e por intermédio desse ou daquele processo administrativo (como veio a fazê-lo nos autos n. 0313673-54.2018.8.24.0020, evento 14).Todavia, especificamente nos autos 0301006-36.2018.8.24.0020 limitou-se a pontuar que as Contas do Conselho não atendiam às normas técnicas.Ou seja, uma alegação tímida e genérica, embora comprovadamente legítima (legítima do ponto de vista de estar fundada realmente em uma lei, no caso, a Instrução Normativa TC-14/2012 do Tribunal de Contas).Foi nesse cenário frágil que o "pêndulo" da prova favoreceu o Conselho Municipal de Saúde, na medida em que pelo menos apresentou um balancete. No entanto, aí também vem a dúvida em saber se um balancete é suficiente para chancelar as contas do respectivo órgão fiscal (mesmo porque há a sombra do Tribunal de Contas a sua volta, e com todos os pormenores sabidamente existentes que a Corte de Contas impõe: quase sempre à minúcia).Segue, a propósito, um exemplo do respectivo balancete apresentado pelo Conselho de Saúde (INF9 dos autos de origem 0301006-36.2018.8.24.0020):De fato, tais documentos são espelhos. Não são necessariamente a comprovação cabal que assegure o equivalente a juntada de Notas Fiscais.Existem arestas de parte a parte. O Município "pecou" por não juntar maiores elementos de convicção (podia colacionar por exemplo o Processo Administrativo n. 545062/2018, n. 572571/2019 e n. 575455/2019), enquanto o Conselho tem um elemento de convicção (balancete resumido), mas muito simplório.Não se quer punir o Conselho, até porque sua instauração era recente, e de fato não é do dia para noite que se coloca nos trilhos o atendimento de todas as nuances contábeis que resguardam a atividade de fiscalização empreendida pelos conselheiros.Mas também não se pode menosprezar alguns vetores inerentes a res publica, como aquelas condizentes com a prestação de contas.E como o art. 21 da LINDB reclama justificativa do judiciário acerca das decisões que fulminem pretensões administrativas, seria necessário passar por cima da INSTRUÇÃO NORMATIVA N. TC-14/2012 para avalizar as contas do Conselho.Como visto, o judiciário está sendo chamado para ser o fiel signatário das constas do Conselho, quando na verdade para tanto, seria prudente exigir maior escrutínio (ou até mesmo instrução probatória).Houve uma tentativa de conciliação agendada nos autos da ação 0313673-54.2018.8.24.0020, mas prontamente rechaçada pelo Conselho, algo que poderia sim estreitar laços.4º apontamento: possível solução.A satisfação da jurisdição deve ser o foco agora. E nessa vertente, o mais adequado seria trazer à lume o art. 373, 1º do CPC, que franqueia a quem deve caber o ônus da prova:§ 1º Nos casos previstos em lei ou diante de peculiaridades da causa relacionadas à impossibilidade ou à excessiva dificuldade de cumprir o encargo nos termos do caput ou à maior facilidade de obtenção da prova do fato contrário, poderá o juiz atribuir o ônus da prova de modo diverso, desde que o faça por decisão fundamentada, caso em que deverá dar à parte a oportunidade de se desincumbir do ônus que lhe foi atribuído.Essa atribuição do ônus da prova seria tanto a de responsabilidade do Conselho, quanto aquela outra de responsabilidade do Município.Por conta da existência da INSTRUÇÃO NORMATIVA N. TC-14/2012, a sentença demanda, a priori, ser anulada, para que o Conselho possa, em prazo hábil, comprovar que fez a adequada prestação de suas constas, sem o qual a recusa do Município de Criciúma (que também precisa de prazo para comprovar tal intento), seria inócua. Aliás, o Município de Criciúma - nessa distribuição dinâmica de provas -, deveria/deverá (conjecturando) também demonstrar que recusou o repasse porque as constas foram negadas, ou seja, deve comprovar que os tais "técnicos" declinaram, por escrito, que as constas do Conselho não eram dotadas juridicidade.Ambos os contendores trouxeram à tona um embate raso, que demandava sim uma instrução probatória mais densa, mais encorpada do ponto de vista dos documentos, e que por isso podem resultar na anulação do julgado, para retomada da instrução.Desfecho:Como todos esses pormenores só agora eclodiram, é indispensável proporcionar o contraditório.Portanto, para prevenir qualquer alegação de nulidade, com base no art. 6º e 10 do CPC, intimem-se as partes para, no prazo 30 (trinta) dias, manifestarem-se acerca dos fundamentos apontados, e sobretudo quanto à possibilidade de realizarem autocomposição.
O Município de Criciúma (apelante) colacionou então Pareceres que rejeitaram a prestação de contas do Convênio 1675/2015 e do Convênio 1730/2016, explicando que o Departamento de Convênios encaminhava ao Conselho (apelado), através de e-mail, solicitações para regularização das contas.
Concluiu sua manifestação exorando pelo provimento do apelo, pois não observada as normas técnicas contábeis que autorizavam o repasse ao Conselho.
O desfecho então é que: somente agora no 2º Grau, e sem apontar necessariamente uma causa impeditiva de tê-lo feito antes, é que o município traz provas de sua tese defensiva.
Quando da apresentação dos Embargos Monitórios, no evento 8 dos autos de origem, deixou de anexar quaisquer documentos, limitando-se a discorrer que o bloqueio derivava dos convênios 1675/15, 1730/15 e 1847/16 (sabidamente já judicializados).
E este relator já havia feito nítida advertência no despacho encabeçado por força do art. 6º e 10 do CPC, de que variáveis deveriam ser sopesadas. 
Mas a matriz para solução do caso também precisa estar escorada em uma prestação compatível com a via atípica da ação monitória. É que tão logo se instale qualquer dissidência, a recomendação natural será processar os embargos pela via ordinária, ou seja, amplificando a instrução probatória:
"O procedimento dos embargos ao mandado monitório segue o rito ordinário [...], o que aponta inequivocamente para a vontade do legislador de conferir-lhe contraditório pleno e cognição exauriente, de modo que, diversamente do processo executivo, não apresenta restrições quanto à matéria de defesa [...]" (STJ, REsp 1.172.448/RJ, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, 4ª Turma, j. 18/06/2013).
Quando se congrega esse fator (de que a recomendação é dilatar a instrução), com o fato de que o Município tinha provas, como o tal Memorando Interno n. 110/19 (embora desacompanhado da lista de restrições), chega-se à conclusão que a sentença de fato tolheu a oportunidade da Fazenda Municipal ampliar o campo probante.
E para que não reste dúvidas quanto à necessidade de se franquear a dilação probatória, infere-se que o Conselho Municipal sustenta não ter recebido nenhum ofício ou comunicado para regularizar seus documentos contábeis, quando, ao revés, a Municipalidade demonstrou o contrário.
Eis a premissa do Conselho:
Por fim, as alegações são desprovidas da verdade, inexiste qualquer tipo de ofício encaminhado pelo Recorrente, á época dos fatos, na qual exigiria a apresentação de novos documentos referente às prestações de contas, ou ainda, questionando quanto à irregularidade dos documentos apresentados e juntados pela entidade nas suas prestações de contas, nos meses em que teve recebido os recursos conveniados, fato é que, caso não tivesse sido realizadas as prestações de contas para a Secretaria de Saude do Município e a mesma não tivesse homologado as prestações de contas encaminhadas pelo CMS dos meses que vieram a receber os repasses financeiros, não teriam firmado novos convênios com o CMS, conforme veio a ocorrer em 2016 e 2017.
Porém, veja-se que a Prefeitura, por intermédio do Departamento de Convênios, da Secretaria Municipal da Fazenda, através de Daiane Mello Jacinto, enviou reiterados e-mails para "lond04@hotmail.com", reportando, aqui observado apenas por amostragem, a falta de indicativos claros quanto ao uso de recurso por exemplo na empresa Casa do Doce, no valor de R$ 1.324,50:

Em contrapartida, o Conselho afirma, exempli gratia, que encargos de juros e multa exsurgiam pela demora no repasse da parte do Município.
A conclusão a que se chega então é que se ambos dissentem e também reportam divergências, o melhor caminho teria sido transformar a monitória no rito ordinário.
O surgimento da instrução probatória confrontaria as versões colidentes, tanto quanto permitiria a intimação das partes para exorarem as provas que pretendiam produzir.
Sem superar estes pontos não é possível entregar uma jurisdição adequada.
Basta ver as encruzilhadas que esta Corte se depara, já que agora há indícios de pendências contábeis preocupantes, como "8-Apresentar cópia do cheque 031, pago a empresa Odelondes Souza ME. Além disso, justificar de forma bem elaborada o porquê o cheque ter sido compensado no dia 11/11/2015, sendo que, a NF foi emitida no dia 12/11/2015" (fl. 05 - ANEXO3).
Além do mais, o Município de Criciúma já havia declinado na sua contestação que a recusa ao repasse havia sido escorada em parecer de seus técnicos ("entendeu a solicitação dos técnicos dos convênios, e bloqueou os repasses dos valores até que o Conselho Municipal de Saúde regularizassem todas as restrições"), o que poderia pelo menos albergar uma dúvida salutar ao processamento dos autos.
Não há recriminação pelo fato do juízo natural ter entendido inexistir arestas para sacramentar a ação monitória, até porque "uma das características marcantes da ação monitória é o baixo formalismo predominante na aceitação dos mais pitorescos meios documentais, inclusive daqueles que seriam naturalmente descartados em outros procedimentos", pois "o que interessa, na monitória, é a possibilidade de formação da convicção do julgador a respeito de um crédito, e não a adequação formal da prova apresentada a um modelo pré-definido, modelo este muitas vezes adotado mais pela tradição judiciária do que por exigência legal." (Ministra Nancy Andrighi) [...]" (STJ, AgInt no AREsp 1313801/MG, Rel. Ministro Luis Felipe Salomão, j. em 30/05/2019).
Entretanto se dubiedades despontam, por força da ampla verificação insculpida no art. 12, 4º §, da Lei n. 6.541/2014, mal não há em admitir o processamento da instrução probatória.
Por fim, apenas pontuo que a arguição recém lançada pelo Município, de que para o ano de 2019 sequer havia convênio em vigência, infere-se na verdade uma tentativa nítida de inovação recursal, não sendo salutar apreciar tal discussão.
Finalmente, sendo patente a anulação do julgado, por cooperação (art. 6º), este órgão jurisdicional apenas fomenta a recomendação para que as partes sejam intimadas a indicarem as provas que pretendem sejam produzidas, bem como já acenem com aquilo que consideram constituir os pontos controvertidos, evidentemente sem retirar a autonomia do juízo de origem trilhar caminho diverso (art. 357 do CPC).
Sem honorários recursais, "porque o veredicto foi derrogado (Des. André Carvalho)" (TJSC, Apelação Cível n. 0327769-70.2015.8.24.0023, da Capital, Primeira Câmara de Direito Público, j. em 04/02/2020).
Ante ao exposto, voto no sentido de dar parcial provimento ao recurso, desconstituindo a sentença, ordenando a retomada na origem para proporcionar a instrução probatória.

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Apelação / Remessa Necessária Nº 5011947-96.2019.8.24.0020/SCPROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5011947-96.2019.8.24.0020/SC



RELATOR: Desembargador CID GOULART


APELANTE: MUNICÍPIO DE CRICIÚMA/SC (RÉU) APELADO: CONSELHO MUNICIPAL DE SAUDE - CMS (AUTOR)


EMENTA


APELAÇÃO. AÇÃO MONITÓRIA. CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE COBRANDO DO EXECUTIVO O REPASSE DE VERBA REGULAMENTADA EM LEI. EXERCÍCIO DE 2019. VEREDITO DE PROCEDÊNCIA. INSURGÊNCIA DA FAZENDA PÚBLICA, APONTANDO DEBILIDADE NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DO ÓRGÃO MUNICIPAL. ANULAÇÃO DA SENTENÇA E RETOMADA DO FEITO, COM VISTAS À INSTRUÇÃO PROBATÓRIA. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO.

ACÓRDÃO


Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 2ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina decidiu, por unanimidade, dar parcial provimento ao recurso, desconstituindo a sentença, ordenando a retomada na origem para proporcionar a instrução probatória, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Florianópolis, 15 de junho de 2021.

Documento eletrônico assinado por CID JOSE GOULART JUNIOR, Desembargador, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc2g.tjsc.jus.br/eproc/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador 1010511v6 e do código CRC 64ffde6c.Informações adicionais da assinatura:Signatário (a): CID JOSE GOULART JUNIORData e Hora: 15/6/2021, às 19:42:37

 

 










EXTRATO DE ATA DA SESSÃO Virtual DE 15/06/2021

Apelação / Remessa Necessária Nº 5011947-96.2019.8.24.0020/SC

RELATOR: Desembargador CID GOULART

PRESIDENTE: Desembargador FRANCISCO JOSÉ RODRIGUES DE OLIVEIRA NETO

PROCURADOR(A): AMERICO BIGATON
APELANTE: MUNICÍPIO DE CRICIÚMA/SC (RÉU) APELADO: CONSELHO MUNICIPAL DE SAUDE - CMS (AUTOR) MP: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA (MP)
Certifico que este processo foi incluído na Pauta da Sessão Virtual do dia 15/06/2021, na sequência 97, disponibilizada no DJe de 28/05/2021.
Certifico que o(a) 2ª Câmara de Direito Público, ao apreciar os autos do processo em epígrafe, proferiu a seguinte decisão:A 2ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO DECIDIU, POR UNANIMIDADE, DAR PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO, DESCONSTITUINDO A SENTENÇA, ORDENANDO A RETOMADA NA ORIGEM PARA PROPORCIONAR A INSTRUÇÃO PROBATÓRIA.

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador CID GOULART
Votante: Desembargador CID GOULARTVotante: Desembargador CARLOS ADILSON SILVAVotante: Desembargador FRANCISCO JOSÉ RODRIGUES DE OLIVEIRA NETO
JOAO BATISTA DOS SANTOSSecretário