Apelação Cível n. 0300743-36.2016.8.24.0032, de Itaiópolis
Relator: Desembargador Rodolfo Tridapalli
APELAÇÃO CÍVEL EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO LEGISLATIVO. PROJETO DE LEI ENVIADO, PELO CHEFE DO PODER EXECUTIVO, À CÂMARA DE VEREADORES DE ITAIÓPOLIS. PROPOSTA COM O OBJETIVO DE ALTERAR DISPOSIÇÕES DO ESTATUTO DOS SERVIDORES LOCAIS. ENTIDADE SINDICAL QUE VISA ANULAR A PROPOSIÇÃO DE LEI. WRIT EXTINTO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO (ART. 485, INCISO VI, DO CPC/2015). ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DO PREFEITO. APELO DA ENTIDADE SINDICAL.
QUESTÃO PRELIMINAR. NULIDADE DO DECISUM POR AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO (ART. 489 DO CPC/2015). TESE INSUBSISTENTE. MOTIVAÇÃO PER RELATIONEM (OU ALIUNDE). MENÇÃO AO PARECER MINISTERIAL QUE NÃO VICIA A SENTENÇA. POSIÇÃO MAJORITÁRIA NOS TRIBUNAIS SUPERIORES E NESTA CORTE. PREFACIAL AFASTADA.
"A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, bem assim a do Supremo Tribunal Federal, admitem a motivação per relationem, pela qual se utiliza a transcrição de trechos dos fundamentos já utilizados no âmbito do processo" (STJ, AgInt no AREsp 1.440.047/SP, rel. Min. FRANCISCO FALCÃO, Segunda Turma, j. 11-06-2019).
MÉRITO DO RECURSO. PROCESSO LEGISLATIVO. CONTROLE JUDICIAL. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. PROJETO ENVIADO À CÂMARA DE VEREADORES. CONTROLE SOBRE A MATÉRIA QUE PERTENCE AO PARLAMENTO. SINDICATO, ADEMAIS, ILEGITIMADO ATIVO À PRETENSÃO. PRERROGATIVA EXCLUSIVA DOS MEMBROS DO PODER LEGISLATIVO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA QUE SE IMPÕE.
O Prefeito do Município não possui legitimidade passiva ad causam à pretensão do controle da legalidade de projeto de lei enviado à Câmara de Vereadores, na medida em que a competência acerca do trâmite da matéria cabe ao Chefe do Poder Legislativo.
Nos termos da posição jurisprudencial majoritária, compete ao parlamentar, exclusivamente, a legitimidade ativa para questionar, via mandado de segurança, a desconformidade da tramitação de eventual projeto de lei ao direito posto, não se afigurando viável o manejo do writ por entidade sindical.
HONORÁRIOS RECURSAIS. FIXAÇÃO DESCABIDA À ESPÉCIE (ART. 25 DA LEI N. 12.016/2009).
SENTENÇA MANTIDA. APELO CONHECIDO E DESPROVIDO.
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível n. 0300743-36.2016.8.24.0032, da comarca de Itaiópolis (Vara Única), em que é Apelante Sindicato dos Servidores Públicos Municipais de Itaiópolis e Apelado Prefeito do Município de Itaiópolis.
A Quarta Câmara de Direito Público decidiu, por votação unânime, conhecer do recurso e negar-lhe provimento. Custas na forma da lei.
Participaram do julgamento, realizado nesta data: Desembargador Rodolfo Tridapalli, Desembargador Odson Cardoso Filho e Desembargadora Vera Lúcia Ferreira Copetti.
Presidiu a sessão a Exma. Sra. Desembargadora Sônia Maria Schmitz.
Funcionou como Representante do Ministério Público o Exmo. Sr. Dr. João Fernando Quagliarelli Borrelli.
Florianópolis, 12 de março de 2020.
Desembargador RODOLFO TRIDAPALLI
Relator
RELATÓRIO
Da ação
Por brevidade, adota-se o relatório da sentença recorrida, em atenção aos princípios da celeridade e da economia processuais, eis que aquele retrata fielmente o desenvolver da instrução na primeira instância (fls. 112/113):
SINDICATO DOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS DE ITAIÓPOLIS, nos autos qualificado, através advogada, impetrou MANDADO DE SEGURANÇA com pedido liminar contra o Sr. PREFEITO MUNICIPAL DE ITAIÓPOLIS.
Adoto relatório do Ministério Público:
"Trata-se de Mandado de Segurança impetrado pelo Sindicato dos Servidores Públicos de Itaiópolis e Região contra ato do Senhor Prefeito Municipal de Itaiópolis.
Noticia o impetrante ser o representante legal dos servidores públicos municipais, ativos e inativos, das autarquias e fundações, da Câmara de Vereadores e os regidos pela CLT.
Assevera que no dia 27 de abril do corrente ano, o chefe do Poder Executivo Municipal encaminhou à Câmara de Vereadores o Projeto de Lei Complementar n.º 004/2016, que atentaria contra os direitos individuais e coletivos dos servidores públicos municipais.
Sob o argumento de que a aprovação do referido PLC trará irreparáveis prejuízos ao funcionalismo público municipal, pretende, com o presente mandamus, determinação ao impetrado, para que suspenda a respectiva votação, pautada para o dia 09 de maio do corrente ano, e a anulação do ato administrativo que lhe deu origem.
A apreciação do pedido liminar foi postergada para após a vinda das informações (fl. 79).
O ilustre impetrado prestou as informações pertinentes, aduzindo, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva, sustentando não ser possível a interferência do Prefeito Municipal no Poder Legislativo. No mérito, aduziu que o encaminhamento do PLC pelo chefe do Executivo Municipal à Câmara de Vereadores não configura ato ilegal, e, por conseguinte, não é passível de anulação, além de que o referido PLC não contém vícios de inconstitucionalidade e de ilegalidade, tampouco ofende direito adquirido.
Como não houve suspensão da sessão da Câmara na qual o PLC mencionado na exordial seria apreciado, este Órgão Ministerial solicitou informações para saber se fora aprovado ou não (fl. 91).
A Câmara Municipal de Vereadores informou que o Projeto de Lei Complementar n.º 004/2016 ainda está em tramitação, tendo sido distribuído na sessão do dia 02 de maio do corrente ano, e se encontrando nas comissões competentes para análise (fls. 97-8)."
Acrescento ao relatório que o parecer Ministerial restou encartado às fls. 107/110.
É o relato.
Da sentença
O Magistrado a quo, Dr. GILMAR NICOLAU LANG, da Vara Única da comarca de Itaiópolis, extinguiu o feito sem resolução de mérito nos seguintes termos (fls. 115/116):
Ante o exposto, nos termos da fundamentação supra, acolho as preliminares arguidas (legitimidade passiva e possibilidade jurídica do pedido) e JULGO EXTINTO o feito, com fulcro no art. 485, VI do CPC/2015, restando prejudicado o pedido liminar.
Os honorários advocatícios são incabíveis na espécie, conforme art. 25, da Lei n. 12.016/2009.
Custas, se devidas, pelo impetrante.
Transitada em julgado, iniciar cobrança eletrônica de custas e arquivar os autos.
Da Apelação
Insatisfeito com a prestação jurisdicional entregue, o SINDICATO DOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS DE ITAIÓPOLIS se insurgiu sob os seguintes argumentos: a) a título de preliminar, que a sentença seria nula por ausência de fundamentação (art. 489 do CPC/2015), haja vista ter adotado o parecer do Ministério Público enquanto razões de decidir; b) que o Prefeito é legitimado passivo à presente ação mandamental, por ter iniciado o processo legislativo que se pretende impugnar; c) e que a proposição legislativa encaminhada à Câmara de Vereadores viola o direito posto, devendo a sua tramitação ser suspensa pelo Poder Judiciário (fls. 122/130).
Das contrarrazões
O PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ITAIÓPOLIS apresentou contrarrazões, pugnando pela manutenção de sentença (fls. 134/136).
Da manifestação do Ministério Público
Lavrou parecer pela Procuradoria-Geral da Justiça o Dr. GUIDO FEUSER, opinando pelo desprovimento do recurso (fls. 173/186).
Após redistribuição, vieram-me os autos conclusos.
Este é o relatório.
VOTO
I - Do Direito Intertemporal
A sentença recorrida foi publicada sob a égide do Código de Processo Civil de 2015. Logo, o processamento deste recurso obedece aos comandos do novel diploma, consoante dispõe o Enunciado Administrativo n. 3 do Superior Tribunal de Justiça: "aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC".
II - Da admissibilidade
O recurso preenche os pressupostos de admissibilidade e deve ser conhecido.
III - Do julgamento do recurso
a) Da preliminar de nulidade por ausência de fundamentação
Em resumo, o Impetrante afirma que a sentença teria sido exarada em ofensa do art. 489 do Código de Processo Civil de 2015, na medida em que se adotou, enquanto razões de decidir, parcela significativa do parecer do Ministério Público, implicando nulidade por ausência de fundamentação.
Adianta-se, de início, que a preliminar não merece guarida.
Como é cediço, os tribunais pátrios têm admitido, de forma majoritária, o emprego da fundamentação aliunde (ou per relationem), com vistas à otimização e racionalização da prestação jurisdicional, senão vejamos: "a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, bem assim a do Supremo Tribunal Federal, admitem a motivação per relationem, pela qual se utiliza a transcrição de trechos dos fundamentos já utilizados no âmbito do processo", sendo, portanto, "de rigor o afastamento da suposta violação do art. 489 do CPC/2015" (STJ, AgInt no AREsp 1.440.047/SP, rel. Min. FRANCISCO FALCÃO, Segunda Turma, j. 11-06-2019).
No mesmo sentido, da jurisprudência catarinense, destaca-se o seguinte julgado (grifou-se):
PENSÃO POR MORTE. REVISÃO DO BENEFÍCIO VISANDO À PARIDADE. 1) ALEGADA NULIDADE DA SENTENÇA, NOS TERMOS DO ART. 489 DO CPC/2015. REJEIÇÃO. FUNDAMENTAÇÃO PER RELATIONEM. POSSIBILIDADE. 2) INSTITUIDOR FALECIDO APÓS A EC N. 41/2003. TEMA DECIDIDO PELO STF EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL (TEMA N. 396). DIREITO À PARIDADE, DESDE QUE SE ENQUADRE NA REGRA DE TRANSIÇÃO DO ART. 3º DA EC N. 47/2005. CRITÉRIOS VÁLIDOS TAMBÉM PARA OS SERVIDORES MILITARES ESTADUAIS, ENQUANTO NÃO HOUVER LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA TRATANDO A MATÉRIA DE FORMA DIVERSA. TESE FIRMADA POR ESTE TRIBUNAL EM INCIDENTE DE RESOLUÇÃO DE DEMANDAS REPETITIVAS (TEMA N. 7). AUSÊNCIA DE PROVA DO PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS. RECURSO DESPROVIDO.
"Nos termos do que autoriza o § 2º do art. 42 da Constituição Federal de 1988, as pensões por morte de servidores militares estaduais (policiais e bombeiros) podem ter regras de integralidade e paridade distinta da referentes aos servidores civis, desde que na Unidade da Federação seja editada 'lei específica' para tanto. No Estado de Santa Catarina não há 'lei específica' a respeito e sim normas que determinam aplicação genérica da legislação do regime próprio de previdência social. Assim, enquanto não for editada 'lei específica', as pensões por morte de servidores militares deste Estado, falecidos após a Emenda Constitucional n. 41/2003, regulam-se pelos §§ 7º e 8º do art. 40 da Constituição Federal de 1988 e, por conseguinte, para terem paridade com a remuneração dos servidores militares em atividade, deverão observar as regras de transição do art. 3º da Emenda Constitucional n. 47/2005, em obediência ao estabelecido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário n. 603.580/RJ, com repercussão geral (Tema n. 396)." (IRDR n. 0329745-15.2015.8.24.0023, da Capital, rel. Des. Jaime Ramos, j. 24-7-2019) (TJSC, Apelação Cível n. 0301998-56.2016.8.24.0023, da Capital, rel. Des. PAULO HENRIQUE MORITZ MARTINS DA SILVA, Primeira Câmara de Direito Público, j. 04-02-2020).
E se assim o é afasta-se a prefacial suscitada.
b) Da mérito da insurgência
Afirma o Impetrante, ora Recorrente, que o PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ITAIÓPOLIS seria legitimado passivo à pretensão mandamental, haja vista ter encaminhado projeto de lei à Câmara de Vereadores que, segundo aduz, afrontaria disposições legais e constitucionais.
Razão, todavia, não lhe assiste.
É consabido que, no ordenamento brasileiro, o controle jurisdicional prévio de constitucionalidade encerra medida excepcional e limitada a hipóteses bastante diminutas, nos termos da iterativa jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, in verbis (grifou-se):
MANDADO DE SEGURANÇA - NÃO CONHECIMENTO - INTERPOSIÇÃO DE RECURSO DE AGRAVO - PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO - CONTROLE JURISDICIONAL DE SEU "ITER" PROCEDIMENTAL - LEGITIMIDADE ATIVA, PARA ESSE EFEITO, RECONHECIDA A QUALQUER MEMBRO DAS CASAS DO CONGRESSO NACIONAL - PRECEDENTES - POSSIBILIDADE DESSA FISCALIZAÇÃO JUDICIAL, DESDE QUE EVIDENCIADA A EXISTÊNCIA DE ALGUMA DAS SITUAÇÕES PREVISTAS NO ART. 60 DA LEI FUNDAMENTAL, QUE CONFIGURAM LIMITAÇÕES AO EXERCÍCIO DO PODER DE REFORMA DA CONSTITUIÇÃO - INADMISSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO DE LEGISLAÇÃO MERAMENTE ORDINÁRIA, COM O OBJETIVO DE ERIGI-LA À CONDIÇÃO DE PRESSUPOSTO DE OBSERVÂNCIA NECESSÁRIA PARA EFEITO DE VÁLIDA INSTAURAÇÃO DO PROCEDIMENTO DE MODIFICAÇÃO DO TEXTO CONSTITUCIONAL - DOUTRINA - PRECEDENTES - PARECER DA DOUTA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DESTA ESPÉCIE RECURSAL - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - O processo de formação das leis ou de elaboração de emendas à Constituição revela-se suscetível de controle incidental ou difuso pelo Poder Judiciário, sempre que, havendo possibilidade de lesão à ordem jurídico-constitucional, a impugnação vier a ser suscitada por membro do próprio Congresso Nacional, pois, nesse domínio, somente ao parlamentar - que dispõe do direito público subjetivo à correta observância das cláusulas que compõem o devido processo legislativo - assiste legitimidade ativa 'ad causam' para provocar a fiscalização jurisdicional. - O exercício do poder reformador, embora passível de controle jurisdicional, há de considerar, unicamente, as normas de parâmetro que definem, em caráter subordinante, as limitações formais (CF, art. 60, "caput" e § 2º), as limitações circunstanciais (CF, art. 60, § 1º) e, em especial, as limitações materiais (CF, art. 60, § 4º), cuja eficácia restritiva condiciona o processo de reforma da Constituição. (STF, MS 34.722-AgR/DF, rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, j. 20-09-2019).
Em relação à temática em análise, leciona o professor ANDRÉ PUCCINELLI JÚNIOR (grifou-se):
O Poder Judiciário também está autorizado a realizar a fiscalização preventiva que, no plano federal, ocorre quando o STF defere mandado de segurança a fim de obstar a tramitação de um projeto de lei viciado, garantido ao parlamentar o direito público subjetivo de participar de um processo legislativo hígido, ou seja, plenamente compatível com as regras constitucionais.
É importante frisar, contudo, que o controle judicial preventivo só pode ser acionado por membro do Poder Legislativo, visto tratar-se de um controle difuso e incidental em defesa da legítima prerrogativa parlamentar de não tomar parte em deliberações normativas constitucionalmente vedadas. Daí por que não se reconhece legitimidade ativa a terceiros não integrantes do órgão legislativo para impetração de mandado de segurança com esse objetivo. Ademais, já decidiu o STF que somente a elaboração normativa lesiva à Constituição pode ser alvo de controle preventivo, mas nunca a proposta que versa sobre questões políticas discricionárias e se limita a ofender o regimento interno das respectivas casas legislativas, pois estes são problemas interna corporis, ou seja, questões afetas apenas aos próprios órgãos legiferantes. (PUCCINELLI JÚNIOR, André. Curso de direito constitucional. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 171).
Também no tocante à matéria, colhe-se o magistério preciso de UADI LAMMÊGO BULOS (grifou-se):
Deveras, a jurisprudência da Corte Excelsa firmou orientação no sentido de atribuir apenas aos deputados federais e aos senadores da República, e apenas a eles, com a consequente exclusão de terceiros estranhos à instituição parlamentar, a legitimidade ad causam para instaurar processo judicial de controle difuso do procedimento de elaboração das espécies normativas primárias do art. 59 da Carta Política (STF, RTJ, 139:783, 102:27, 112:598; RDA, 215:229).
Somente os congressistas titularizam o poder de agir em sede jurisdicional para discutir, em juízo, e tão só na via difusa, controvérsias constitucionais empreendidas ao longo do processo formativo das leis. Assim, apenas deputado federal ou o senador da República têm, como líquido e certo, o Direito Público subjetivo de ingressar em juízo para questionar a constitucionalidade do processo legislativo. Trata-se de prerrogativa indelegável, não outorgada a mais ninguém. (BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional. 11 ed. São Paulo: Saraiva, 2018. p. 220).
No caso concreto, para além do despropósito da medida que visa sustar o exercício de prerrogativa legítima do Chefe do Executivo: o encaminhamento de projeto de lei para apreciação do Poder Legislativo - tem-se que o excepcional controle jurisdicional do procedimento, à hipótese, foi exercido em desacordo ao entendimento dos tribunais a respeito do tema: i) a uma, conforme registrado em sentença, porque o prefeito não é legitimado passivo à pretensão, a qual deveria ter sido endereçada ao Chefe do Poder Legislativo; ii) a duas, porque a entidade sindical não possui legitimidade ativa ao mandamus, eis que essa prerrogativa é atribuída somente aos membros do Poder Legislativo, nos termos do entendimento doutrinário e jurisprudencial delineado acima; iii) e, ao final, porque a simples discordância da Impetrante quanto ao mérito da proposição legislativa não implica mácula ao procedimento, tampouco permite a vedação da análise da matéria pela Câmara de Vereadores.
Em outras palavras, tem-se que o Prefeito não possui legitimidade passiva ad causam à pretensão de controle da legalidade de projeto de lei enviado à casa legislativa, na medida em que o controle acerca do trâmite da matéria compete ao Poder Legislativo.
Até porque, nos termos da posição jurisprudencial dominante, cabe ao parlamentar, exclusivamente, a legitimidade ativa para questionar, via mandado de segurança, a desconformidade da tramitação de eventual projeto de lei ao direito posto, não se afigurando viável o manejo do writ of mandamus por entidade sindical.
Em suma, "àqueles que não ocupam cargo eletivo, ainda que destinatários da futura lei, não detêm o direito público subjetivo de fiscalizar o processo legislativo", cabendo ao particular tão somente "a possibilidade de questionar a constitucionalidade formal da norma após a sua promulgação e publicação" (TJSC, Mandado de Segurança n. 2011.067450-0, da Capital, rel. Des. FERNANDO CARIONI, Órgão Especial, j. 07-11-2012).
Ademais, "mostra-se consolidado o entendimento do Supremo Tribunal Federal de que não há direito adquirido a regime jurídico" (STF, Suspensão de Tutela Antecipada 349-AgR/RS, rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, j. 06-12-2019) - sendo que o simples encaminhamento de projeto de lei com vistas à modificação do estatuto dos servidores públicos não viola o ordenamento jurídico, dispensando-se maiores digressões.
Por fim, registre-se descaber a fixação de honorários recursais à espécie, visto que "a majoração dos honorários advocatícios, a título de sucumbência recursal, pressupõe que tenha havido a fixação de honorários, ou seja, só é cabível nos feitos em que for admissível a condenação em honorários na instância a quo" (STJ, AgInt no REsp 1.679.832/RS, rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, Segunda Turma, j. 07-12-2017) - providência vedada em mandado de segurança (art. 25 da Lei n. 12.016/2009).
Ante o exposto, voto no sentido de conhecer do recurso e negar-lhe provimento.
Este é o voto.
Gabinete Desembargador Rodolfo Tridapalli
MKJ
