ESTADO DE SANTA CATARINA
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
ESTADO DE SANTA CATARINA
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
Direta de Inconstitucionalidade n. 8000211-43.2018.8.24.0900, de Tribunal de Justiça
Relator: Desembargador Luiz Cézar Medeiros
CONSTITUCIONALIDADE - LC N. 500/2014, ART. 13 - MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS - TRANSFORMAÇÃO DOS CARGOS DE CONSULTOR JURÍDICO EM PROCURADOR MUNICIPAL - ATRIBUIÇÕES, REMUNERAÇÃO E REQUISITOS PARA INGRESSO SIMILARES - PRECEDENTES DA SUPREMA CORTE - IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO
Nos termos do entendimento sufragado pela Suprema Corte são imprescindíveis três requisitos para que seja considerada constitucional a transformação dos cargos, quais sejam: a) atribuições similares entre os cargos; b) remuneração equivalente; c) requisitos semelhantes para ingresso na carreira (ADI n. 2713, Min. Ellen Gracie).
Transplantando os referidos pressupostos para o caso em apreço, verifica-se o correto enquadramento dos consultores jurídicos já que possuem atribuições e remuneração similares aos Procuradores, além de os requisitos para ingresso na carreira, mediante a submissão a concurso público, serem idênticos.
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade n. 8000211-43.2018.8.24.0900, da Comarca de Tribunal de Justiça em que é Requerente Ministério Público do Estado de Santa Catarina e Requeridos Prefeito do Município de Florianópolis e outro.
O Órgão Especial decidiu, por votação unânime, julgar improcedente o pedido. Custas na forma da lei.
Participaram do julgamento, realizado nesta data, os Excelentíssimos Senhores Desembargador Desembargador Luiz Cézar Medeiros, Desembargador Sérgio Roberto Baasch Luz, Desembargador Fernando Carioni, Desembargador Marcus Tulio Sartorato, Desembargadora Salete Silva Sommariva, Desembargador Ricardo Fontes, Desembargador Salim Schead dos Santos, Desembargadora Maria do Rocio Luz Santa Ritta, Desembargador Jaime Ramos, Desembargador Alexandre d'Ivanenko, Desembargador Sérgio Izidoro Heil, Desembargador José Carlos Carstens Köhler, Desembargador João Henrique Blasi, Desembargadora Rejane Andersen, Desembargadora Soraya Nunes Lins, Desembargador Henry Petry Junior, Desembargador Roberto Lucas Pacheco, Desembargador Rodrigo Collaço, Desembargador Stanley Braga, Desembargador Francisco Oliveira Neto, Desembargador Hélio do Valle Pereira, Desembargador Pedro Manoel Abreu e Desembargador Cláudio Barreto Dutra.
Florianópolis, 5 de dezembro de 2018.
Desembargador Luiz Cézar Medeiros
RELATOR
RELATÓRIO
A Procuradoria-Geral de Justiça, representada pelo Coordenador do Centro de Apoio Operacional do Controle de Constitucionalidade - Ceccon, e o Promotor de Justiça da 12ª Promotoria de Justiça da Comarca da Capital, propôs a presente ação direta de inconstitucionalidade em face do art. 13 da Lei Complementar n. 500, de 10 de novembro de 2014, do Município de Florianópolis, por violação ao disposto nos arts. 16, caput, e 21, inc. I, da Constituição do Estado de Santa Catarina.
Aduziu que "da leitura dos dispositivos colacionados, os ocupantes do cargo de Consultor Jurídico, sob a chancela do Poder Público Municipal, passaram então, após uma espécie de unificação promovida pela Lei Complementar n. 371/2010, posteriormente revogada pela Lei Complementar n. 500/2014, cujo teor é praticamente o mesmo, expressamente a integrar a carreira e a exercer as funções inerentes ao cargo de Procurador, mesmo sem jamais terem se submetido a concurso público que os habilitassem para tanto" (fls. 7-8).
Salientou que "há se concordar que, de fato, se ambas as carreiras fossem idênticas em todos os aspectos, não haveria motivo algum em se promover o reenquadramento dos Advogados e Procuradores, já existentes antes de 1988, em um único cargo denominado Procurador, e criar, na mesma lei, um inédito posto de Consultor Jurídico habilitado a desenvolver as mesmas funções. Com efeito, não se sabe quais os motivos que levaram o ente municipal, a partir do ano de 1992, a adotar o hábito de delegar expressamente poderes privativos dos Procuradores aos servidores que atuavam como Consultores Jurídicos desde o ano de 1989 (ano em que os reenquadramentos previstos na Lei n. 2.897/88 foram efetivados)" (fl. 11).
Concluiu "constata-se, no presente caso, que os parâmetros exigidos para que a transformação de cargos fosse considerada constitucional deixaram de ser observados. Logo, a norma questionada deu ensejo a um verdadeiro provimento derivado inconstitucional que propicia o servidor investir-se, sem prévia aprovação em certame público, em cargo que não integra a carreira para a qual efetivamente prestou concurso" (fl. 16).
Ao final, postulou "a) a obtenção das informações das autoridades das quais emanou a norma ora impugnada, a teor do previsto no art. 6º da Lei n. 12.069/01; b) a citação do Procurador-Geral do Município, conforme determina o art. 85, §4º, da Constituição Estadual e o art. 8º da Lei n. 12.069/01; c) a abertura de vista dos autos à Procuradoria-Geral de Justiça, para manifestação, nos termos do art. 85, §1º, da Constituição Estadual, e do art. 8º da Lei n. 12.069/01; d) a procedência do pedido, a fim de se declarar a inconstitucionalidade do art. 13 da Lei Complementar n. 500, de 10 de novembro de 2014, do Município de Florianópolis, por violação ao disposto nos arts. 16, caput, e 21, inciso I, da Constituição do Estado de Santa Catarina, que guardam consonância com o art. 37, caput, e inciso II, da Constituição da República; e) o afastamento dos efeitos repristinatórios em relação a eventuais normas que tenham incidido no mesmo vício diagnosticado, sobretudo a Lei Complementar n. 371/2010; e f) ao final, a determinação das comunicações previstas no art. 85, §2º, da Constituição do Estado de Santa Catarina e do art. 16 da Lei n. 12.069/01" (fls. 18-19).
Às fls. 167-178, o Prefeito do Município de Florianópolis compareceu aos autos. Afirmou que " o art. 13 não revela qualquer espécie de transformação inconstitucional, justamente porque o cargo de Consultor Jurídico restou mantido, nos termos do §2º do referido dispositivo, segundo o qual, 'os atuais ocupantes dos cargos de Procurador, Consultor Jurídico e Procurador Municipal manterão seus respectivos requisitos e atribuições'. Paralelamente, a determinação de designação única de 'Procurador' (§1º também não caracteriza transformação inconstitucional, justamente porque o §2º manteve os requisitos e atribuições. Ademais, a adoção da designação única não é novidade introduzida pelo art. 13, tendo sido utilizada desde o advento do Decreto n. 1.004/1992 (art. 1º) (fls. 86), ao designar o quadro único de procuradores, figurando, ainda, no §2º do art. 84-A da Lei Orgânica do Município. Com efeito, o art. 13 da LCM 500/2014 apenas criou o quadro geral de Procuradores composto pelos atuais ocupantes dos cargos de Procurador, Procurador Municipal e Consultor Jurídico, no exercício da autonomia administrativa e capacidade de auto organização do município para tratar de assuntos de interesse local (art. 29, caput c/c art. 30, I da CF/88), sobretudo a política de pessoal (art. 39, da CF/88)" (fl.169).
Acrescentou que "o princípio do concurso público não figura óbice à reestruturação das carreiras que integram o funcionalismo público municipal, sobretudo em se tratando de cargos que ao longo do tempo sempre sofreram um processo de aproximação e interpenetração, justamente por integrarem o mesmo conceito constitucional de advocacia pública. Em verdade, a tese defendida na inicial, sob a justificativa de zelar pelo concurso público, acaba por esvaziar a própria autonomia municipal para tratar de assuntos de interesse local, de modo a fracionar o próprio conceito de advocacia, adotado no art. 1º da Lei n. 8.906/1994 e protegido pela CF/88, em seu art. 133, como função indispensável à administração da justiça, alçando a patamares diversos atividades típicas que integram a mesma atividade gênero" (fl. 175).
A Câmara Municipal de Vereadores, por sua vez, prestou informações às fls. 179-254. Alegou que "o artigo questionado não está relacionado a ascensão salarial, mas a transformação nominativa, onde os servidores já exerciam atividades similares, no mesmo ambiente, nas mesmas condições administrativas e jurídicas, não compreendendo a distinção nominativa entre os iguais. Entendia-se que o PLC estava a prestigiar o tratamento isonômico, entre os iguais. Efetivamente o trabalho executado é reconhecido por este Parlamento como fundamental para a atuação jurídico do Poder Municipal, ofertando a segurança objetiva a todos os atos, com repercussão na vida da cidade"(fl. 181).
O Procurador-Geral do Município de Florianópolis manifestou-se às fls. 258-312. Disse que "a suposta inconstitucionalidade do art. 13 da LCM 500/2014 não implica em violação direta à constituição estadual, na medida em que a criação do quadro único de procuradores é amparada pela própria Lei Orgânica do Município, em seu art. 84-A, caracterizando, assim, inconstitucionalidade reflexa. A função do art. 13 da Lei Complementar nº 500/2014 foi apenas regulamentar o disposto no art. 84-A da LOM, de modo que a inconstitucionalidade apontada é meramente reflexa, havendo, antes da análise de violação, o necessário cotejo analítico com a Lei Orgânica do Município e com o Decreto nº 1.004/1992, criando um paralelo diverso com outros diplomas legais, o que se mostra inviável em sede de controle abstrato" (fl. 263).
Prosseguiu, ressaltando que "a unificação das carreiras da advocacia pública não pode ser desfeita pela simples declaração de inconstitucionalidade do art. 13 da LCM 500/2014, pois a base normativa que unificou advocacia estatal no município, sob o rótulo único de Procuradores, foi a própria Lei Orgânica do Município de Florianópolis - LOMF, nos termos do art. 84-A, com redação determinada pela Emenda à Lei Orgânica nº 12/20063, seguindo o princípio da unicidade da representação judicial e da consultoria jurídica (art. 132 c/c art. 69 do ADCT - CF/88 e art. 103 da CESC/89). Nessa esteira, a função do art. 13 da LCM 500/2014 foi apenas regulamentar o disposto no art. 84-A da LOMF, de forma que a combatida transformação dos cargos de Consultor Jurídico em Procurador, exige, necessariamente, o cotejo analítico da referida norma, sob pena de não conhecimento da ação. Nada obstante, observa-se, também, que a cadeia de normas revogadoras e revogadas está incompleta, na medida em que o pedido subsidiário foi elaborado de forma genérica e indeterminada (item "e)" - (fls. 19), não apontando, de forma expressa, quais os dispositivos da Lei Complementar nº 371/2010 se mostram inconstitucionais e quais os dispositivos de outras "normas eventuais" são inconstitucionais" (fl. 267).
A douta Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra do doutor Durval da Silva Amorim, pugnou pela "procedência do pedido, para que seja declarado inconstitucional o art. 13 da Lei Complementar n. 500, de 10 de novembro de 2014, do Município de Florianópolis, por violação ao disposto nos arts. 16, caput, e 21, inciso I, da Constituição do Estado de Santa Catarina, afastando-se os efeitos repristinatórios, conforme item "IV" da peça inicial (fl. 17)" (fl. 334).
Às fls. 338-350, a Associação dos Procuradores e Consultores do Município de Florianópolis - APCMF requereu seu ingresso no feito, na qualidade de amicus curiae, alegando "além da representatividade evidente, há pertinência temática nesse pedido de intervenção, eis que a lei municipal impugnada interfere, profundamente, na atividade profissional e na situação jurídicofuncional dos procuradores e consultores que atuaram e atuam no Município de Florianópolis, além de interferir nos serviços públicos que estes prestam à municipalidade florianopolitana, protegendo seu erário e o interesse público que lhe toca" (fl. 342).
Por intermédio do despacho de fls. 378-380 foi admitido o ingresso da Associação dos Procuradores e Consultores do Município de Florianópolis - APCMF e adiado o julgamento para a Sessão a realizar-se no dia 5 de dezembro do corrente ano.
Às fls. 386-430 a Associação dos Procuradores e Consultores do Município de Florianópolis - APCMF manifestou-se nos presentes autos. Insurgiu-se contra os argumentos expostos na petição inicial, afirmando que "não houve transformação de cargo de consultor em procurador, eis que todos os"cargos foram preservados, estando o de consultor em fase de extinção, que ocorrerá após os atuais titulares os deixarem vagos nas hipóteses de aposentação, exoneração ou morte. Assim, o que ocorreu, em sede de reconformação legislativa, foi apenas a igualação da designação legal de procurador aos integrantes do quadro geral de agentes com ofício de representação judicial e consultoria jurídica junto à Procuradoria Geral do Município de Florianópolis (fls. 169, 171). Em segundo plano, ainda que houvesse essa transformação de Consultor para Procurador, como também bem demonstrou a manifestação da Il. Procuradoria e do d. Prefeito, os cargos de Procurador e Consultor sofreram, ao longo de três décadas, um processo de aproximação e interpenetração que culminou com a criação de quadro único, destinado a prestação da mesma atividade pública advocatícia fim, em 2010 (fls. 171)" (fl.401).
Salientou "a evolução legislativa e mesmo o costume administrativo, operados desde 1979, estabeleceram inúmeros elementos comuns a ambos os cargos, como remuneração, atribuições, status funcional. E consultor e procurador não são carreiras distintas, e nem foram criados novos cargos com a medida legislativa de 2014. O que ocorreu foi mera reestruturação de cargos (reorganização administrativa), de modo que o princípio do concurso público não figura, na hipótese, como óbice constitucional à valia jurídica da norma municipal questionada (fls. 104/135, 171, 177)" (fl. 401).
Disse "com relação a remodelação do quadro de procuradores, feito pelo artigo 13, da LCM 500/14, foi exatamente isso que aconteceu, observadas e concretizadas, em nível ordinário municipal, as disposições constitucionais nacionais, estaduais e municipais aludidas nesses autos" (fl. 407-408).
Ao final, postulou: "b) Reapresentar os autos à PGJ para confecção de novo parecer, por agente diverso do ilustre Procurador de Justiça subscritor da inicial de Adin, face novas razões de direito constitucional apresentadas em prol da valia da norma impugnada; c) adiar o julgamento pautado para a sessão de 05.12.18, para que os advogados possam se preparar e entregar memoriais aos 25 eminentes integrantes do colendo Órgão Especial, eis que, na sessão de julgamento, pretendem sustentar razões orais na qualidade de amicus curiae; d) adiar o julgamento pautado para a sessão do dia 05.12.18 também para que possam os Autores se manifestarem sobre as razões defensivas de constitucionalidade ora apresentadas, em respeito ao princípio do contraditório e da ampla defesa, conforme postulado no § 16, desta peça, e para que não venha a ser surpreendidos com acatamento de tese sobre a qual não tomaram conhecimento prévio, como exige os artigos 9º, caput, e 10 do novo CPC, também aplicáveis aos processos constitucionais de controle de constitucionalidade concentrado estadual; e) determinar o desentranhamento do parecer ministerial de fls. 315-334, para que seja outro produzido, na forma a resguardar o devido processo legal de Adin e o princípio do promotor natural, conforme já postulado na petição de 09.11.18, fls. 345, § 15, fls. 347, §§ 19 e 20, fls. 350, item 'd'; f) seja, ao final, julgado plenamente improcedente o pedido da inicial, para, de conseguinte, ser declarada a constitucionalidade do artigo 13, da LCM 500/14, ou, alternativamente, lhe seja conferido interpretação conforme a Constituição, nos termos postulados nos §§ 51 a 78 desta peça" (fls. 429-430).
Por intermédio da decisão de fls. 431-432, foram indeferidos os pedidos formulados pelo amicus curiae.
A Procuradoria-Geral de Justiça, às fls. 433-446, manifestou-se acerca dos argumentos aduzidos pela Associação dos Procuradores e Consultores do Município de Florianópolis - APCMF. Ratificou as alegações até então aduzidas, salientando que "o cargo de Consultor Jurídico tem caráter bastante técnico, ao contrário do de Procurador, que atua diretamente em juízo representando a municipalidade. Desta forma, impossível é sustentar que uma aproximação desses cargos, no plano prático, tenha reflexos ou até mesmo torne adequada a unificação de carreiras de origens tão diversas" (fl. 440)
Ao final, requereu a procedência dos pedidos, para que seja declarado inconstitucional o art. 13 da LC n. 200/2014, por violação ao disposto nos arts. 16 e 21 da Constituição Estadual.
VOTO
1 Colhe-se do feito que o Ministério Público Estadual ajuizou a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade em face do art. 13 da Lei n. 500, de 10 de novembro de 2014, a qual criou o Quadro Geral de Procuradores, formado pelos cargos de Procurador, Consultor Jurídico e Procurador Municipal, nos seguintes termos:
"Art. 13 Fica criado o quadro geral de Procuradores composto pelos atuais ocupantes dos cargos de Procurador, Consultor Jurídico, ambos previstos no anexo II da Lei 2.897, de 1988, e pelo cargo de Procurador Municipal previsto no art. 12 da Lei Complementar 371, de 2010, todos com vencimento base, classes e número de vagas conforme previsto no anexo único desta Lei Complementar.
"§ 1º Os ocupantes dos cargos previstos no caput deste artigo terão designação única de Procurador para todos os efeitos funcionais.
"§ 2º Os atuais ocupantes dos cargos de Procurador, Consultor Jurídico e Procurador Municipal manterão seus respectivos requisitos e atribuições.
"§ 3º Novos ingressos na carreira do quadro geral de Procuradores dar-se-ão, exclusivamente, no cargo de Procurador Municipal, na Classe Inicial da carreira, mediante concurso público de provas e títulos, sendo o provimento privativo de advogado regularmente inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil, em pleno gozo de seus direitos profissionais, políticos e civis" [sem grifo no original].
Da simples leitura do dispositivo colacionado, ressoa evidente que a norma unificou as carreiras de Procurador e Consultor Jurídico, salientando que tanto os Procuradores quanto os Consultores, em que pese pertencerem ao mesmo quadro, manterão seus requisitos e atribuições respectivos.
Passa-se à análise das alegações formuladas nos presentes autos.
1.1 A Associação dos Procuradores e Consultores do Município de Florianópolis sustentou que "para o resguardo da imparcialidade e equidistância do Procurador de Justiça natural (promotor natural), entre órgão interveniente e órgão agente, no que toca as funções do MP estadual, necessário, para o resguardo de isenção do juízo de parecerista, que outro procurador de justiça manifeste sua apreciação, devendo ser desentranhado, dos presentes autos, o parecer de fls. 315-334, por conspurcar o devido processo legal de Adin e ferir a garantir do promotor natural" (fl. 347).
Todavia, razão não lhe assiste.
É inegável que as funções do Ministério Público em segundo grau de jurisdição se confundem quando figura como parte e quando atua como custos legis.
Não se pode olvidar que o Ministério Público é uno e indivisível, do que se extrai a ausência de prejuízo pelo fato de o mesmo Procurador de Justiça haver representado a Instituição como parte, na qualidade de Coordenador do Centro de Apoio Operacional do Controle de Constitucionalidade - Ceccon, elaborando a petição inicial juntamente com o Promotor de Justiça da 12ª Promotoria de Justiça da Comarca da Capital, e, posteriormente atuar como custos legis.
Em razão do princípio da indivisibilidade, entende-se que seus membros "podem ser indiferentemente substituídos por outro em suas funções, sem que com isso haja alguma alteração subjetiva nos processos em que oficiam (quem está na relação processual é o Ministério Público, não a pessoa física de um promotor)" (CINTRA, Antônio Carlos de Araújo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cândido R. Teoria Geral do Processo, 26 ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 209).
Ademais, o Ministério Público do Estado de Santa Catarina concentra as ações atinentes ao controle de constitucionalidade das normas no Centro de Apoio Operacional do Controle de Constitucionalidade - Ceccon, cujas atribuições são "promover o permanente acompanhamento da edição de leis e atos normativos estaduais, especialmente das normas publicadas no Diário Oficial do Estado. Realiza estudos dos casos que apresentam indícios de inconstitucionalidade e analisa representações, notícias ou pedidos recebidos. Quanto à edição de normas municipais, o CECCON otimiza a troca de informações entre o Procurador-Geral de Justiça e o Promotor de Justiça, responsáveis pela proposição das ações diretas de inconstitucionalidade, de modo a alcançarem plena eficácia nas medidas preventivas e corretivas voltadas ao controle de constitucionalidade" (fonte: www.mpsc.mp.br/ceccon/atribuições, acessado em 20 de novembro de 2018, às 14h:05min).
Imperioso salientar, ainda, que "os Centros de Apoio Operacional mantêm os Promotores de Justiça atualizados com informações técnico-jurídicas. Respondem consultas das Promotorias, realizam pesquisas, estudos e relatórios, auxiliando em procedimentos de investigação, na preparação de ações e em estratégias de atuação. Propõem a celebração de convênios pela Instituição e a realização de cursos, palestras, seminários e outros eventos. Os Centros de Apoio Operacional representam as diversas áreas de atuação do Ministério Público: Cidadania e Fundações, Constitucionalidade, Consumidor, Criminal, Infância e Juventude, Meio Ambiente, Moralidade Administrativa, Ordem Tributária, e Informações e Pesquisas. [...] Na coordenação dos Centros de Apoio atuam Procuradores e Promotores de Justiça designados pelo Procurador-Geral de Justiça". (fonte: www.mpsc.mp.br/ceccon/atribuições, acessado em 20 de novembro de 2018, às 14h:26min).
Dessarte, não há se falar em irregularidade na atuação do mesmo Procurador de Justiça no presente feito, porquanto ocupante do cargo de Coordenador do Centro de Apoio Operacional do Controle de Constitucionalidade - Ceccon, designado pelo Procurador-Geral de Justiça consoante Portaria n. 2.899/2016, acostada à fl. 20.
1.2 Não merece guarida a alegação da Procuradoria-Geral do Município de que eventual inconstitucionalidade seria meramente reflexa, já que imprescindível a análise dos dispositivos constantes na Lei Orgânica Municipal e no Decreto n. 1.004/1992.
O disposto no art. 84-A da Lei Orgânica Municipal em momento algum determina a transformação do cargo de Consultor Jurídico em Procurador. Limita-se a prever as atribuições da Procuradoria-Geral do Município da seguinte forma:
"Art. 84 A - A Procuradoria Geral do Município é a instituição permanente a quem compete representar o Município judicial e extrajudicialmente com advocacia geral, ressalvadas as competências da Procuradoria Geral da Câmara Municipal e, privativamente, promover a cobrança judicial da dívida ativa, cabendo-lhe ainda as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo.
"§ 1º O Procurador Geral do Município é de livre nomeação pelo Prefeito Municipal, devendo ser pessoa com formação em Direito e de reconhecido saber jurídico, reputação ilibada e, preferencialmente, com experiência em áreas da administração pública.
"§ 2º Lei Complementar disciplinará a organização e o funcionamento da Procuradoria Geral, bem como a carreira e o regime jurídico dos Procuradores.
"§ 3º A Procuradoria Geral do Município poderá patrocinar medidas judiciais tendentes a promover a aquisição de área urbana no Município, onde se configure as condições objetivas para usucapião coletivo, nos termos previstos no art. 183 da Constituição Federal. (Redação acrescida pela Emenda à Lei Orgânica nº 12/2006)" [sem grifo no original].
Como se denota, o dispositivo acima transcrito traz as atribuições genéricas da Procuradoria-Geral do Município, sem adentrar especificamente nos cargos que a compõe, os quais são objeto de Lei Complementar, conforme expressamente mencionado no parágrafo segundo, norma esta representada pela Lei Complementar n. 500/2014, cuja constitucionalidade de seu art. 13 está sendo discutida nos presentes autos.
Igualmente não há que se falar que a unificação das carreiras estaria prevista no Decreto n. 1.004/1992. Conforme muito bem salientou o eminente Procurador de Justiça, referido Decreto foi revogado pelo Decreto n. 8.027/2010, o qual atualmente institui o Regimento Interno da Procuradoria Geral do Município, com as atribuições dos cargos de Procurador e Consultor Jurídico. Assim, a "menção ao ato infraconstitucional restringe-se a atestar a existência de atribuições com alto grau de diferenciação dos Consultores Jurídicos e dos Procuradores, para fins de demonstrar a ocorrência da transposição" (fl. 321).
Certo é que eventual reconhecimento de inconstitucionalidade do art. 13 da Lei Complementar n. 500/2014 atingiria outras normas que tratem diretamente da transformação do cargo de Consultor Jurídico em Procurador, tornando-as inaplicáveis em razão de suposta inconstitucionalidade por arrastamento.
Assim, rejeita-se a alegação de ausência de questionamento da inconstitucionalidade da norma como um todo.
1.3 Da mesma forma, não procede a alegada inépcia da petição inicial em razão do pedido de inconstitucionalidade abranger todo o art. 13 da Lei Complementar n. 500/2014 e não apenas o seu §1º.
Evidente que eventual mácula, se existente, estende-se sobre o inteiro teor do dispositivo, que trata da criação de um quadro único de Procuradores, promovendo a unificação das carreiras de Consultor Jurídico e Procurador e não apenas de seu §1º.
1.4 Ao adentrar no mérito, impende salientar que a Constituição Estadual, em consonância com a Carta Maior, e em atenção aos princípios da impessoalidade e da moralidade, estabelece, em seu art. 21, inc. I, como regra para a investidura em cargos no serviço público a aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos, a depender da natureza e da complexidade do cargo ou emprego.
Em que pese a exigência constitucional de concurso público específico para o preenchimento de cargos, o caso em apreço apresenta nuances que o diferencia da simples transposição de cargos, haja vista tratar-se de reorganização administrativa na Procuradoria Geral do Município, decorrente de demandas contemporâneas e até mesmo de transformações da própria sociedade. Importante destacar, também, que ocorreu um gradual processo de sincretismo entre os cargos de procurador e consultor, em relação a vários aspectos da carreira, como se verá a seguir.
No que tange à remuneração, o vencimento básico dos Procuradores e Consultores Jurídicos é idêntico de há muito, mesmo anteriormente à edição da Lei Complementar n. 371/2010, como se depreende da análise às Leis Municipais ns. 2.848/1988, 3.427/1990, 3.795/1992, 3.995/1993, 4.266/1993 e 6.338/2003, as quais concederam a ambos os cargos a gratificação pelo exercício de atividades forenses, que foi posteriormente incorporada ao vencimento por intermédio da Lei Complementar n. 308/2008. Da mesma forma, a Lei Municipal n. 4.714/1995 concedeu aos Consultores e Procuradores o direito a percepção de honorários advocatícios sucumbenciais.
Em relação aos demais aspectos funcionais, igualmente não houve diferenciação substancial entre os cargos de Consultor e Procurador no decorrer dos anos, consoante análise das legislações editadas:
*Lei Municipal n. 1.674/1979: Criação das Procuradoria-Geral do Município. De acordo com esta norma, as atividades de postulação e consultoria sempre foram desenvolvidas por todos os integrantes do quadro, sem qualquer distinção.
*Lei Municipal n. 2.897/1988: os cargos de Consultor, juntamente com o cargo de Procurador, integravam ca categoria funcional denominada 'Serviços Jurídicos', que exigia, como requisito material de escolaridade para enquadramento o nível superior em Direito.
*Decreto n. 1.004/1992: conferiu o mesmo status funcional a ambos os cargos, conforme consta em art. 12.
*Leis ns. 3.427/90, 3.795/92, 3.995/93, 4.266/93, 6.338/2003 adequaram a denominação do cargo de Advogado para Consultor Jurídico
*Emenda à Lei Orgânica Municipal n.12, editada no ano de 2006: por intermédio de seu art. 84-A unificou todas as carreiras da Procuradoria Municipal, ao mencionar a carreira única de Procuradores, o que ensejou a edição das leis subsequentes LC n. 371/2010 e 500/2014.
*Lei Complementar n. 371/2010: criou o quadro permanente de Procurador Municipal (art. 12) e extinguiu os cargos e as respectivas vagas de Procurador e Consultor Jurídico, preservando as vagas ocupadas pelos até então ocupantes, colocando-as em extinção na medida em que vagarem. Estabeleceu a designação única de Procurador Municipal para ambos os cargos e para todos os efeitos funcionais. Salientou que os Procuradores e Consultores "permaneceriam em seu regime original, e garantiu, para todos os efeitos legais, a remuneração e vantagens atuais e futuras".
Em que pese o Decreto n. 1.004/1992 ter conferido o mesmo status aos cargos de Procurador e Consultor, não se pode olvidar que pormenorizou as atribuições de cada um dos cargos, nos seguintes termos:
| Procuradores: | Consultores Jurídicos: |
| Art. 10 São atribuições dos Procuradores do Município, delegadas do Procurador Geral:
I ajuizar e responder ações em qualquer juízo ou tribunal na defesa dos interesses do Município; II arguir exceções, reconvir e intervir como assistente, ou oponente, e interpor recursos de qualquer natureza; III intervir em processos, desde que evidenciado o interesse do Município, na forma da legislação em vigor; IV transigir, desistir, acordar, discordar, firmar compromissos, ratifica-los, dar e receber quitações, quando autorizados expressamente pelo Procurador Geral do Município; V acompanhar, com exação, todas as ações do interesse do Município; VI Solicitar ao Procurador Geral a requisição de documentos, dados e informações de qualquer autoridade ou órgão que integram a estrutura administrativa do Município, para fins de instrução de processos e formulação de defesa em juízo ou tribunal; VII apresentar relatórios de sus respectivas áreas de atuação, quando requisitados pelo Procurador Geral; |
Art. 14 - São Atribuições da Consultoria
Jurídica: I- opinar sobre todos os assuntos que lhe forem submetidos pelo Prefeito, pelos Secretários e pelo Procurador Geral, em processos, expedientes e papéis. II- exarar pareceres de caráter administrativo ou jurídico, em processos a cuja apreciação sejam submetidos, segundo a distribuição procedida pelo Procurador geral; III- exercer, nos limites de sua estrutura, o serviço de assistência gratuita aos munícipes carentes; IV- exercer outras atribuições que lhe forem cometidas pelo Procurador Geral. (grifou-se). |
Do quadro acima depreende-se que a representação do Município e da fazenda pública é atividade delegada pelo Procurador-Geral tanto aos Procuradores como aos Consultores Jurídicos. Dessarte, ao contrário do defendido pelo autor da presente demanda, a representação em Juízo não pode ser utilizada como critério diferenciador dos referidos cargos, já que, a juízo do Procurador-Geral, pode ser delegada tanto aos Procuradores quanto aos Consultores. Nenhum dos cargos detinha, pois, com exclusividade a atribuição de atuar em Juízo. Não se pode olvidar que entre as atribuições do cargo de Consultor Jurídico, ainda que intrinsicamente, está a propositura de ações e recursos a fim de promover a defesa dos interesses do Município de Florianópolis, até porque há expressa exigência do registro no respectivo órgão de classe - OAB.
Ademais, eventual discrepância do referido Decreto com as normas que tratam da matéria não é objeto dos presentes autos, já que eventual vicio seria de ilegalidade e não inconstitucionalidade.
Conclui-se, pois, que desde a criação da Procuradoria-Geral da Município até o momento, os cargos de Procurador e Consultor estão entrelaçados, em evidente sincretismo. Os cargos tiveram tratamento semelhante, foram providos mediante concurso público, com os mesmos requisitos: conclusão do curso de Direito e inscrição na Ordem dos Advogados do Brasil - OAB, o que se denota dos Editais ns. 04/2007 e 01/2010, os quais inauguraram certames para o preenchimento dos cargos de consultor jurídico e procurador municipal, respectivamente.
A respeito do tema, a Suprema Corte assentou que há inconstitucionalidade na reestruturação administrativa quando o agente passa a ser ocupante de cargo diverso daquele para o qual prestou concurso público sem que tenha ocorrido gradual processo de sincretismo, junção das atribuições e dos próprios cargos. Com efeito, colaciona-se o sumário do julgado a seguir:
"CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEIS 2.875/04 E 2.917/04, DO ESTADO DO AMAZONAS. COMISSÁRIO DE POLÍCIA. CARGO DE NATUREZA ISOLADA. TRANSFORMAÇÃO, APÓS POUCO MAIS DE 3 ANOS, EM CARGOS DE DELEGADO DE POLÍCIA. QUEBRA DE HIERARQUIA FUNCIONAL. BURLA AO CONCURSO PÚBLICO CARACTERIZADA. INCONSTITUCIONALIDADE.
"1. As leis estaduais impugnadas equipararam (Lei 2.875/04) e, logo após, transformaram (Lei 2.917/04) em delegados de polícia 124 cargos isolados de comissários de polícia, que haviam sido criados em 2001 com remuneração bastante inferior à daquele primeiro cargo e sem perspectiva de progressão funcional.
"2. A forma pela qual foi conduzido o rearranjo administrativo revela que houve, de fato, burla ao postulado do concurso público, mediante o favorecimento de agentes públicos alçados por via legislativa a cargo de maior responsabilidade do que aquele para o qual foram eles aprovados em concurso. Não se verificou, no caso, um gradual processo de sincretismo entre os cargos, senão que uma abrupta reformulação da condição dos comissários de polícia, que em menos de três anos deixaram de ter suas características originais para passar a um cargo organizado em carreira.
"3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente " (ADI 3415 /AM, Min. Teori Zavascki) [sem grifo no original].
No caso em liça, em repetição, denota-se sim um expresso sincretismo, pois, conforme já dito e analisado, desde a sua criação ambos os cargos tiveram e têm atribuições muito semelhantes, tanto que ambos representam o Município em juízo, o que facilmente pode ser constatado.
A respeito da transformações de cargos, preleciona Maria Sylvia Zanela Di Pietro:
"Como é sabido, o instituto da transformação pressupõe, na maioria das vezes, uma reformulação do quadro funcional de determinado órgão ou entidade, com a especificação das funções inerentes ao cargo extinto na nova estrutura organizacional, com outro nome, e consequente alteração das simbologias determinadoras dos vencimentos.
"Implica, pois, no [sic] deslocamento de um cargo e sua relocação em outro, alçando o servidor beneficiário do ato a um novo quadro e a uma nova carreira. Tanto a doutrina como a jurisprudência vêm com ressalvas tal procedimento, entendendo de modo geral que a medida burla o concurso público.
"Ainda assim, com o fito de operacionalizar de forma adequada uma reforma administrativa, vem sendo utilizado o instituto da transformação, mas sem afrontar o texto constitucional porque não importa em investidura em novo cargo público. É exatamente o caso das que tenham por objetivo cargos vagos ou, ainda, quando o servidor já efetivado no órgão em que se dará a relocação e quando tenha se submetido a concurso público similar em dificuldade e exigências ao realizado para o cargo no qual se dará o novo provimento, e quando houver similaridade nas atribuições do cargo" (Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 18 ed. p. 367).
Exatamente como ocorre no caso em apreço, vale gizar mais uma vez: os cargos de Consultor e Procurador foram preenchidos mediante a realização de concurso público com os mesmos requisitos: ser o aprovado Bacharel em Direito e estar inscrito perante a Ordem dos Advogados do Brasil. As atribuições, conforme já dito, são muito semelhantes senão idênticas, cabendo a ambos os cargos, mediante delegação do Procurador-Geral, a representação do Município em Juízo.
A fim de corroborar os argumentos expostos, traz-se à lume o Decreto Municipal n. 8.027/2010, atualmente em vigor, o qual expressamente unificou as atribuições, fazendo menção apenas ao Procurador Municipal, sem diferenciar os Procuradores de carreira e os Consultores Jurídicos, nos seguintes termos:
"Art. 5º Compete à Procuradoria Geral do Município a representação judicial do Município em qualquer nível da estrutura judiciária do País, bem como as funções de consultoria jurídica aos órgãos integrantes do Sistema Administrativo da Prefeitura, que tem como competência a representação judicial do Município em todas as esferas judiciais. Estas competências poderão assim ser definidas:
"I - zelar pela observância do princípio da legalidade da administração municipal;
"II - formular e coordenar a política, as diretrizes e padrões procedimentais para toda a administração no que concerne aos assuntos jurídicos;
"III - atuar judicial e extrajudicialmente em defesa dos interesses do Município;
"IV - propor ações em face de inconstitucionalidade de normas que afete o Município;
"V - promover, privativamente, a cobrança judicial da dívida ativa do Município;
"VI - promover Ação de Usucapião coletivo quando houver comprovado interesse público, bem como outras medidas judiciais ou extrajudiciais para regularização fundiária;
"VII - promover a defesa dos atos municipais que forem objeto de demanda judicial;
"VIII - examinar textos de leis oriundos do Poder Legislativo para sanção, sugerir vetos, com as devidas justificativas, a serem apresentados pelo Chefe do Poder Executivo, sempre que por este for solicitado;
"IX - elaborar, analisar e construir mensagem de proposta de atos legais e regulamentares de iniciativa do Poder Executivo, quando solicitado;
"X - exercer o controle e manter cadastro das áreas públicas de domínio do Município, bem como das concessões, cessões, permissões, autorizações, etc. que sobre estes bens recair;
"XI - exercer o controle e manter cadastro sobre as concessões e utilizações dos índices do "direito de construir" concedidos pelo Município.
"Art. 6º A representação jurídica do Município é exercida pelo Procurador-Geral do Município e pelos Procuradores Municipais, sendo responsável, cada qual, pela defesa dos interesses do Município nos processos que, por distribuição, lhes couber.
"Parágrafo Único - A lotação do Procurador Municipal nas Subprocuradorias se dará por designação do Procurador-Geral" (sem grifo no original).
Ainda sobre a matéria em debate, destaca-se artigo específico da autoria de Antônio Carlos Alencar Carvalho que assevera: "segundo assentado pela doutrina e pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a transformação de cargos públicos não pode gerar aumento de remuneração e pressupõe a identidade legal de atribuições funcionais entre os componentes da carreira originária a ser transformada e da carreira paradigma" (Limites Constitucionais da transformação de cargos públicos. Disponível em <https://jus.com.br/artigos/17794/limites-constitucionais-da-transformação-de-cargos-publicos>.)
No mesmo sentido, destaca-se julgado do Supremo Tribunal Federal, referente à transformação do cargo de assistente jurídico da Advocacia-Geral da União no cargo de Advogado da União, nos seguintes termos:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 11 E PARÁGRAFOS DA MEDIDA PROVISÓRIA Nº 43, DE 25.06.2002, CONVERTIDA NA LEI Nº 10.549 , DE 13.11.2002. TRANSFORMAÇÃO DE CARGOS DE ASSISTENTE JURÍDICO DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO EM CARGOS DE ADVOGADO DA UNIÃO. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 131, CAPUT; 62, § 1º, III; 37, II E 131, § 2º, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
"Preliminar de ilegitimidade ativa "ad causam" afastada por tratar-se a Associação requerente de uma entidade representativa de uma categoria cujas atribuições receberam um tratamento constitucional específico, elevadas à qualidade de essenciais à Justiça. Precedentes: ADI nº 159, Rel. Min. Octavio Gallotti e ADI nº 809, Rel. Min. Marco Aurélio. Presente, de igual modo, o requisito da pertinência temática, porquanto claramente perceptível a direta repercussão da norma impugnada no campo de interesse dos associados representados pela autora, dada a previsão de ampliação do Quadro a que pertencem e dos efeitos daí decorrentes. Não encontra guarida, na doutrina e na jurisprudência, a pretensão da requerente de violação ao art. 131, caput da Carta Magna, uma vez que os preceitos impugnados não afrontam a reserva de lei complementar exigida no disciplinamento da organização e do funcionamento da Advocacia-Geral da União. Precedente: ADI nº 449, Rel. Min. Carlos Velloso. Rejeição, ademais, da alegação de violação ao princípio do concurso público (CF, arts. 37, II e 131, § 2º). É que a análise do regime normativo das carreiras da AGU em exame apontam para uma racionalização, no âmbito da AGU, do desempenho de seu papel constitucional por meio de uma completa identidade substancial entre os cargos em exame, verificada a compatibilidade funcional e remuneratória, além da equivalência dos requisitos exigidos em concurso. Precedente: ADI nº 1.591, Rel. Min. Octavio Gallotti. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente" (ADI n. 2713, Min. Ellen Gracie) [sem grifo no original].
Depreende-se, pois, que a Suprema Corte destacou três requisitos para considerar constitucional a transformação dos cargos, quais sejam: a) atribuições similares entre os cargos; b) remuneração equivalente; c) requisitos similares para ingresso no concurso público.
Transplantando os referidos pressupostos para o caso em apreço, verifica-se o correto enquadramento dos consultores jurídicos já que possuem atribuições similares e remuneração igual aos Procuradores, além de os requisitos para ingresso serem exatamente os mesmos.
De outro lado, não se pode olvidar do princípio da unicidade da representação judicial e consultoria jurídica, previsto no art. 69 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, o qual determina que "será permitido aos Estados manter consultorias jurídicas separadas de suas Procuradoria-Gerais ou Advocacias-Gerais, desde que, na data da promulgação da Constituição, tenham órgãos distintos para as respectivas funções".
Desta forma, não se pode entender como inconstitucional a norma que, seguindo a determinação da Magna Carta, determinou a unificação das atividades no mesmo Órgão - Procuradoria Municipal. Não há outra norma constitucional permissiva da coexistência distinta de cargos distintos que representem o Município em Juízo. É imperiosa a unificação, ou seja, que a representação e atuação em Juízo ocorra por intermédio de um único Órgão.
Dessarte, a improcedência do pedido é medida que se impõe.
2 Ante o exposto, julgo improcedente o pedido e mantenho hígido o art. 13 da Lei n. 500/2014 do Município de Florianópolis.
