ESTADO DE SANTA CATARINA
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
Direta de Inconstitucionalidade n. 8000394-32.2017.8.24.0000, de Tribunal de Justiça
Relator: Desembargador Luiz Cézar Medeiros
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - DECRETO MUNICIPAL AUTÔNOMO - TARIFA PARA EMISSÃO DE CERTIDÕES, ATESTADOS E DECLARAÇÕES - INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO - IMUNIDADE TRIBUTÁRIA NAS HIPÓTESES DE REQUERIMENTO PARA "DEFESA DE DIREITOS E ESCLARECIMENTO DE SITUAÇÕES DE INTERESSE PESSOAL" - CE, ART. 4º - PRECEDENTES DESTE ÓRGÃO JULGADOR
Esta Corte de Justiça consolidou o entendimento de que o estabelecimento de tarifa para a emissão de certidões, atestados e declarações viola as disposições constitucionais tão-somente nas hipóteses de requerimento para defesa de direitos e interesses de ordem pessoal. Assim, necessária a interpretação conforme a Constituição dos atos normativos impugnados. (ADI n. 9150979-50.2015.8.24.0000, Des. Ronei Danielli e ADI n. 2010.035166-1, Des. Moacyr de Moraes Lima Filho).
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de Inconstitucionalidade n. 8000394-32.2017.8.24.0000, da Comarca de Tribunal de Justiça em que é Requerente Ministério Público do Estado de Santa Catarina e Requerido Prefeito Municipal de Joinville.
O Órgão Especial decidiu, por votação unânime, julgar parcialmente procedente o pedido, determinando-se a interpretação conforme a Constituição do Decreto n. 15.110/2008 com a redação dada pelo Decreto n. 16.491/2010, ambos do Município de Joinville, com efeitos a partir da publicação do acórdão. Custas na forma da lei.
O julgamento, realizado no dia 20 de novembro de 2017, foi presidido pelo Excelentíssimo Senhor Desembargador Torres Marques, e dele participaram os Excelentíssimos Senhores Desembargador Desembargador Luiz Cézar Medeiros, Desembargador Sérgio Roberto Baasch Luz, Desembargador Fernando Carioni, Desembargador Torres Marques, Desembargador Rui Fortes, Desembargador Marcus Tulio Sartorato, Desembargador Cesar Abreu, Desembargador Ricardo Fontes, Desembargador Salim Schead dos Santos, Desembargadora Maria do Rocio Luz Santa Ritta, Desembargador Cid Goulart, Desembargador Jaime Ramos, Desembargador Alexandre d'Ivanenko, Desembargador Lédio Rosa de Andrade, Desembargador Jorge Schaefer Martins, Desembargador Sérgio Izidoro Heil, Desembargador Jânio Machado, Desembargador Raulino Jacó Brüning, Desembargador Ronei Danielli, Desembargador Ricardo Roesler, Desembargador Rodrigo Collaço, Desembargador Pedro Manoel Abreu e Desembargador Newton Trisotto.
Florianópolis, 22 de novembro de 2017.
Desembargador Luiz Cézar Medeiros
RELATOR
RELATÓRIO
O Ministério Público do Estado de Santa Catarina ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face do art. 1º do Decreto n. 15.110, de 16 de dezembro de 2008, com a redação alterada pelo Decreto n. 16.491/2010, do Município de Joinville, por violação aos arts. 4º, 39, inc. I, e 128, inc. I, da Constituição do Estado de Santa Catarina.
Aduziu que "o Decreto n. 15.110, de 16 de dezembro de 2008, com a redação alterada pelo Decreto n. 16.491/2010, do Município de Joinville, estabeleceu a cobrança de 'preço público'' para que o cidadão possa apresentar requerimento de solicitação de: (1.1) alteração cadastral; (1.2) licença; (1.3) retificação ou revisão de lançamento tributário; (1.4) vistoria; (1.5) solicitações de qualquer natureza; ou (1.6) vistoria de vias e logradouros públicos. Ou seja, o fato gerador da cobrança é a própria apresentação das solicitações discriminadas, e não a eventual atuação da administração pública referente ao objeto da petição apresentada" (fl. 2).
Prosseguiu, salientando que o art. 1º do Decreto Municipal n. 15.110/2008, com a redação dada pelo Decreto Municipal n. 16.491/2010, ao estabelecer o fato gerador dos tributos e os valores das exações violou o princípio da reserva legal, insculpido no art. 39, inc. I, e 128, inc. I, ambos da Constituição Estadual.
Sustentou, ainda, a inconstitucionalidade da referida norma por afronta ao direito fundamental do cidadão de apresentar requerimentos ao Estado independentemente de qualquer pagamento, nos termos do disposto no art. 5º, inc. XXXIV, alínea 'a', da Constituição Federal, incorporado à Constituição Estadual pelo art. 4º.
Ao final, postulou a "procedência do pedido, a fim de se declarar a inconstitucionalidade do artigo 1º do Decreto n. 15.110, de 16 de dezembro de 2008, com a redação alterada pelo Decreto n. 16.491/2010, do Município de Joinville, por violação aos artigos 4º, 39, inciso I, e 128, inciso I, da Constituição do Estado de Santa Catarina" (fl. 10).
Às fls. 27-31 o Prefeito Municipal prestou informações, aduzindo "não se tratar de natureza jurídica tributária a reclamar a edição de lei formal, mas, sim, de serviço de caráter privado levado a efeito pela Administração Pública mediante remuneração caracterizada como preço e, portanto, passível de fixação por ato infralegal" (fl. 29).
Postulou, caso reconhecida a inconstitucionalidade do ato normativo que sejam modulados seus efeitos, já que " segundo apuração feita pela Secretaria da Fazenda e Secretaria do Meio Ambiente e retratada no anexo Memorando SEI n. 1057555/2017 SEFAZ. GAB, de 30/08/2017, tendo como parâmetro o quantitativo arrecadado no último lustro, ter-se-á um possível impacto de R$ 28.036.404,80 (vinte e oito milhões, trinta e seis mil quatrocentos e quatro reais e oitenta centavos) caso o Município de Joinville tenha que realizar a restituição do indébito" (fl. 29).
A douta Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra do doutor Durval da Silva Amorim, pugnou pela procedência do pedido "para que seja declarado inconstitucional o artigo 1º, item 1, do Decreto n. 15.110, de 16 de dezembro de 2008, com a redação alterada pelo Decreto n. 16.491/2010, do Município de Joinville, por violação aos artigos 4º (art. 5º, XXXIV , CR), 39, inciso I, e 128, inciso I, da Constituição do Estado de Santa Catarina" (fl. 43). Destacou que "parece plausível que a modulação dos efeitos seja aplicada para se evitar o ajuizamento de inúmeras demandas no judiciário sobre o tema. Neste sentido, a modulação dos efeitos, ex nunc, a partir do trânsito em julgado, mostra-se apropriada" (fl. 43).
VOTO
1 Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada em face do art. 1º do Decreto n. 15.110, de 16 de dezembro de 2008, com a redação dada pelo Decreto n. 16.491, de 16 de dezembro de 2010, os quais instituíram preço público para os serviços que mencionam. Com efeito, assim dispõe o ato normativo impugnado:
" Art. 1º Ficam estabelecidos, para o exercício de 2009, os preços públicos para os serviços prestados aos contribuintes que os solicitarem:
DISCRIMINAÇÃO
1 - REQUERIMENTOS
1.1 - Baixa, cancelamento, transferência ou alteração de qualquer natureza...........24,71
1.2 - Inscrições ou pedidos de licenças de qualquer natureza..................................15,82
1.3 Retificação e revisão de lançamentos tributários...............................................15,82
1.4 - Vistorias de Qualquer natureza........................................................................32,23
1.5 - Outros requerimentos.......................................................................................17,40
1.6. - Vistoria de obras de manutenção em serviços de prestação continuada nas vias e logradouros públicos ..................................................................................................1,68
2 - CERTIDÕES
2.1 - Certidão de baixa.............................................................................................24,12
2.2 - Certidão Negativa de débito............................................................................24,12
2.3 - Certidão de posse de imóvel...........................................................................24,12
2.4 - Certidão de inscrição.......................................................................................24,12
2.5 - Certidão de pagamento de impostos:
2.5.1 - Até 05 anos...................................................................................................48,38
2.5.2 - de 06 a 15 anos.............................................................................................80,66
2.5.3 - de 16 a 30 anos............................................................................................215,29
2.5.4 - Mais de 30 anos...........................................................................................269,11
2.6 - Negativa de Multa de Trânsito..........................................................................15,97
2.7 - Certidão de urbanização por lote.........................................................................7,60
2.8 - Certidão de viabilidade de instalação de atividade econômica (Meio ambiente).....................................................................................................................86,09
2.9 - Outras Certidões..................................................................................................24,12
3 - CERTIFICADO DE CONCLUSÃO DE OBRAS
3.1 - R1 até 2 pavimentos........................................................................................59,12
3.2 - R2:
3.3 - R2.1 Geminada..............................................................................................182,93
3.4 - R2.2 01 Edifício.............................................................................................282,56
3.5 - R3: Conjunto Residencial
3.6 - R3.1 Conjunto Residencial Horizontal (p/residência) .............................59,12
3.7 - R3.2 Várias Casas (por residência)............................................................59,12
3.8 - R3.3 Várias Res. Vert. (Mais de um Prédio)(p/bloco).............................282,56
3.9 - R3.4 Conjunto Res. Misto (por bloco).....................................................282,56
3.10 - R4 Conjunto Habitacional (cada bloco).................................................282,56
3.11 - S1, C1, E1, E2, E3 e E4.........................................................................121,02
3.12 - S2, S3, S4, C2, C3, C4 e C5..................................................................121,02
3.13 - S5 e C6...................................................................................................282,56
3.14 - I1............................................................................................................182,93
3.15 - I2 e I3.....................................................................................................277,20
4 - OUTROS
4.1 - Autenticação de livros fiscais.....................................................................17,38
4.2 - Autorização para confecção de impressos fiscais......................................24,12
4.3 - Alvarás:
4.3.1 - de localização para atividade econômica................................................20,67
4.3.2 - de licença para construção civil..............................................................20,67
4.4 - Carnês........................................................................................................20,67
4.5 - Números de prédios por unidade...............................................................72,61
4.6 - Contrato de qualquer natureza.................................................................142,67
4.7 - Reboque de veículos leves.........................................................................88,49
4.8 - Reboque de veículos tipo moto..................................................................23,84
4.9 - Ocupação do solo público, por metro quadrado.........................................32,21
4.10 - Análise de projetos/verificação:
4.10.1 - Até 100 metros.......................................................................................73,72
4.10.2 - De 101 a 500 metros.............................................................................201,08
4.10.3 - De 501 a 1000 metros...........................................................................603,33
4.10.4 - De 1001 a 2000 metros.....................................................................1.206,67
4.10.5 - De 2001 a 4000 metros.....................................................................2.413,36
4.10.6 - De 4001 a 8000 metros.....................................................................4.821,40
4.10.7 - Acima de 8000 metros......................................................................6.435,63
4.11 - Cópias:
4.11.1 - tipo "xerox" por folha...............................................................................0,51
4.11.2 - tipo "heliográfica" por metro quadrado..................................................31,14
4.12 - Remoção de bens e semoventes:
4.12.1 - De bens móveis de qualquer natureza.....................................................73,62
4.12.2 - Pela guarda do bem, por dia...................................................................37,55
4.12.3 - De animal bovino, suíno e eqüino, por cabeça......................................109,30
4.12.4 - De caprino e canino, por cabeça..............................................................53,73
4.13 - Espaço público, por metro quadrado e por dia.............................................7,41
4.14 - Diretrizes básicas para loteamento........................................................4.081,03
4.16 - Nota fiscal de serviço avulsa, por unidade...................................................7,54
4.17 - Concessão de licença de construção:
4.17.1 - Até 40 metros..........................................................................................17,52
4.17.2 - De 40,01 até 80 metros.........................................................................26,36
4.17.3 - De 80,01 a 100 metros..........................................................................35,09
4.17.4 - De 100,01 a 200 metros........................................................................51,89
4.17.5 - De 200,01 a 300 metros........................................................................69,51
4.17.6 - De 300,01 a 500 metros......................................................................104,43
4.17.7 - De 500,01 a 1.000 metros...................................................................174,59
4.17.8 - De 1.000,01 a 1.500 metros................................................................261,80
4.17.9 - De 1.501,01 a 2.000 metros................................................................523,90
4.17.10 - De 2.000,01 a 3.000 metros..............................................................698,58
4.17.11 - De 3.000,01 a 5.000 metros..............................................................872,89
4.17.12 - Acima de 5.001 metros................................................................11.862,12
4.18 - Aprovação de projetos de construção civil:
4.18.1 - De 30 a 60 metros.................................................................................17,52
4.18.2 - De 60,01 a 100 metros..........................................................................34,77
4.18.3 - De 100,01 a 200 metros........................................................................51,89
4.18.4 - De 200,01 a 300 metros........................................................................87,11
4.18.5 - De 300,01 a 400 metros.......................................................................104,43
4.18.6 - De 400,01 a 500 metros.......................................................................171,86
4.18.7 - Acima de 500,01..................................................................................174,59
4.19.- Concessão de licença para execução de serviços e obras em vias e logradouros públicos municipais, conforme o artigo 42 da Lei nº 84/2000, nos valores abaixo, sendo que para os preços estipulados para obras subterrâneas executadas mediante a utilização de métodos não destrutivos incidirá uma redução de 50% (cinqüenta por cento).
4.19.1 - Para extensão de até 50 (cinquenta) metros ..........................................84,39
4.19.2 - Para extensão de até 500 (quinhentos) metros......................................506,31
4.19.3 - Para extensão de até 5.000 (cinco mil) metros...................................8.438,50
4.19.4 - Para extensão acima de 5.000 (cinco mil) metros.............................16.877,00
5 - TERRAPLANAGEM/DESMEMBRAMENTO/CONDOMÍNIO
5.1 - Licença de área até 1000m2............................................................................53,15
Obs.: A área que exceder a 1.000 m2 será cobrado p/ m2 para análise do proje......0,03
6 - CEMITÉRIOS
6.1 - Inumação em sepultura rasa:
6.1.1 - de adulto, por cinco anos...............................................................................121,02
6.1.2 - de infante, por cinco anos................................................................................91,41
6.2 - Inumação em carneira:
6.2.1 - de adulto.........................................................................................................121,02
6.2.2 - de infante..........................................................................................................91,41
6.3 - Perpetuidade:
6.3.1 - Carneira perpétua menor...................................................................................503,28
6.3.2 - Carneira adulta individual..............................................................................1.404,96
6.3.3 - Jazigo (carneira, duplo, germinado)..............................................................2.344,35
6.3.4 - Capela............................................................................................................4.691,44
6.4 - Exumação:
6.4.1 - Antes de vencido o prazo regulamentar de decomposição.............................1.044,28
6.4.2 - Após vencido o prazo regulamentar de decomposição.....................................304,07
6.5 - Diversos:
6.5.1 - abertura de sepultura, carneira, jazigo perpétuo para nova inumação............121,02
6.5.2 - entrada e retirada de ossada.............................................................................147,97
6.5.3 - permissão para construção de carneira ou embelezamento................................59,12
6.5.4 - permissão para construção ou embelezamento de capela ou mausoléu............306,77
6.6 - Aluguel de capela mortuária:
6.6.1 - Cemitério municipal..........................................................................................226,77
6.6.2 - Cemitério nos bairros..........................................................................................68,00
1.2 Primeiramente, importante destacar o cabimento da presente ação direta de inconstitucionalidade em face de decreto, haja vista sua natureza autônoma. Os atos normativos em análise não se limitaram a regulamentar determinada legislação, mas sim instituíram novas cobranças de preços públicos, inovando o cenário jurídico existente anteriormente à sua edição.
Nesse sentido, destaca-se entendimento consagrado na Suprema Corte:
"1. INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Objeto. Admissibilidade. Impugnação de decreto autônomo, que institui benefícios fiscais. Caráter não meramente regulamentar. Introdução de novidade normativa. Preliminar repelida. Precedentes. Decreto que, não se limitando a regulamentar lei, institua benefício fiscal ou introduza outra novidade normativa, reputa-se autônomo e, como tal, é suscetível de controle concentrado de constitucionalidade. [...]" (ADI 3664/RJ, Min. Cezar Peluso)[sem grifo no original].
"Medida Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Caráter normativo autônomo e abstrato dos dispositivos impugnados. Possibilidade de sua submissão ao controle abstrato de constitucionalidade. Precedentes. 3. ICMS. Guerra fiscal. Artigo 2º da Lei nº 10.689/1993 do Estado do Paraná. Dispositivo que traduz permissão legal para que o Estado do Paraná, por meio de seu Poder Executivo, desencadeie a denominada "guerra fiscal", repelida por larga jurisprudência deste Tribunal. Precedentes. 4. Artigo 50, XXXII e XXXIII, e §§ 36, 37 e 38 do Decreto Estadual nº 5.141/2001. Ausência de convênio interestadual para a concessão de benefícios fiscais. Violação ao art. 155, §2º, XII,g, da CF/88. A ausência de convênio interestadual viola o art. 155, § 2º, incisos IV, V e VI, da CF. A Constituição é clara ao vedar aos Estados e ao Distrito Federal a fixação de alíquotas internas em patamares inferiores àquele instituído pelo Senado para a alíquota interestadual. Violação ao art. 152 da CF/88, que constitui o princípio da não-diferenciação ou da uniformidade tributária, que veda aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino. 5. Medida cautelar deferida" (ADI 3936/PR, Min. Gilmar Mendes) [sem grifo no original].
"I. Ação direta de inconstitucionalidade: objeto Tem-se objeto idôneo à ação direta de inconstitucionalidade quando o decreto impugnado não é de caráter regulamentar de lei, mas constitui ato normativo que pretende derivar o seu conteúdo diretamente da Constituição.[...]" (ADI n. 1590/SP, Min. Sepúlveda Pertence).
Da doutrina, colhe-se o seguinte excerto:
"O Supremo Tribunal Federal, excepcionalmente, tem admitido ação direta de inconstitucionalidade cujo objeto seja decreto, quando este, no todo ou em parte, manifestamente não regulamenta lei, apresentado-se, assim, como decreto autônomo. Nessa hipótese, haverá possibilidade de análise de compatibilidade diretamente com a Constituição Federal para verificar-se a observância do princípio da reserva legal' (MORAES, Alexandre de. Direito constitucional, 18. ed., São Paulo, Atlas, 2005, p. 668).
Dessarte, conhece-se do pedido ante seu manifesto cabimento no caso em apreço.
2 No mérito, o pedido merece parcial acolhida.
O autor da ação salienta que a inconstitucionalidade da cobrança em destaque decorre do previsto no art. 4º da Constituição Estadual, em simetria com o art. 5º, inc. XXXIV, a e b, da Magna Carta, os quais garantem aos cidadãos, independentemente do pagamento de taxas, o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa dos direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder e a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de interesse pessoal.
A matéria em apreço já foi objeto de julgamentos anteriores por este órgão fracionário que, na análise de ato normativo com redação semelhante oriundo dos Municípios de Porto Belo e Santo Amaro da Imperatriz, entendeu que "somente não se pode exigir a cobrança de taxa para a emissão de referidos documentos quando solicitados para a defesa de direito subjetivo próprio ou para o esclarecimento de situação de interesse pessoal, propondo, nessa medida, a interpretação conforme a constituição" (ADI n. 9150979-50.2015., Des. Ronei Danieli).
Os sumários dos acórdãos estão redigidos nos seguintes termos:
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DISPOSITIVOS PERTENCENTES AO CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL (ITEM 5 DO ANEXO XI) E AO DECRETO N. 5025/2014 (SUBITEM 3 DO ITEM I DO ANEXO I) DE SANTO AMARO DA IMPERATRIZ/SC. COBRANÇA DE TAXA DE EXPEDIENTE PARA EMISSÃO DE CARNÊ DE IPTU E DE TARIFA PARA DOCUMENTOS DE ARRECADAÇÃO MUNICIPAL. PREVISÃO CONSTITUCIONAL EM ROL TAXATIVO, CONSOANTE ARTIGO 125, II, DA CONSTITUIÇÃO CATARINENSE (ARTIGO 145, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). AUSÊNCIA DE ANTECEDENTE JURÍDICO A FUNDAMENTAR A INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA. IMPOSSIBILIDADE DE REPASSE AOS CONTRIBUINTES DOS REFERIDOS CUSTOS, ÍNSITOS À ATIVIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TARIFA DE EXPEDIENTE PELA EMISSÃO DE CERTIDÕES, ATESTADOS E DECLARAÇÕES (1 E 2 DO ANEXO I DO DECRETO N. 5025/2014). INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA LIMITADA ÀS HIPÓTESES DE REQUERIMENTO MOTIVADO PELA "DEFESA DE DIREITOS E ESCLARECIMENTO DE SITUAÇÕES DE INTERESSE PESSOAL" , NOS TERMOS DO ARTIGO 4º DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL (REDIGIDO CONSOANTE ART. 5º, XXXIV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). PRECEDENTE DO ÓRGÃO ESPECIAL (AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 2010.035166-1). PARCIAL PROCEDÊNCIA DO PEDIDO" (ADI n. 9150979-50.2015.8.24.0000, Des. Ronei Danielli, julgada em 15.2.2017) [sem grifo no original].
"AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL DE PORTO BELO. ART. 347, ITENS 2, PARTE FINAL, E 9, QUE INSTITUEM TAXAS DE EXPEDIENTE PARA CARNÊS E VISTORIAS, RESPECTIVAMENTE. AÇÃO PROPOSTA QUE SE LIMITOU A DESCREVER O DISPOSITIVO COM A SUA REDAÇÃO ORIGINÁRIA, SEM TAIS PREVISÕES. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DEVIDO À AUSÊNCIA DOS FUNDAMENTOS JURÍDICOS DO PEDIDO. NÃO CONHECIMENTO. [...] TAXA DE SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS PARA ATESTADOS, DECLARAÇÕES, CERTIDÕES DIVERSAS, CONSULTAS E TAXA DE EXPEDIENTE PARA REQUERIMENTOS. DISPOSITIVOS QUE COMPORTAM DÚBIA INTERPRETAÇÃO. NECESSIDADE, ASSIM, DE SE IMPOR A INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO. VIOLAÇÃO AO ART. 4º DA CARTA ESTADUAL E, VIA REFLEXA, AO ART. 5º, XXXIV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. EXAÇÃO QUE NÃO PODE SER EXIGIDA A INTERESSADO QUE REQUEIRA TAIS DOCUMENTOS PARA A DEFESA DE DIREITOS OU ESCLARECIMENTO DE SITUAÇÃO DE INTERESSE PESSOAL. PRECEDENTES DESTA CORTE E DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO, EM PARTE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. EXEGESE DO ART. 17 DA LEI ESTADUAL N. 12.069/01. NECESSIDADE DE SE RESGUARDAR A SEGURANÇA JURÍDICA E O INTERESSE SOCIAL. APLICABILIDADE DO EFEITO EX NUNC" (ADI n. 2010.035166-1, Des. Moacyr de Moraes Lima Filho, julgada em 02.04.2014) [sem grifo no original].
Pela percuciência da fundamentação do acórdão da lavra do Desembargador Moacyr de Moraes Lima Filho acerca da (in) constitucionalidade da cobrança da tarifa para a obtenção de declarações, atestados e certidões do Poder Municipal, adoto-a como parte de minhas razões de decidir:
"Com efeito, o art. 5º, XXXIV, da Constituição Federal, que insere em seu comando o art. 4º da Constituição deste Estado, preceitua que "são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: [...] b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal". Assim, tem-se que somente não se exigirá a cobrança de taxa, independentemente da matéria a que ela disser respeito, em duas situações: a) quando solicitada para a defesa de direito subjetivo próprio; ou b) para o esclarecimento de situação de interesse pessoal.
Nessa linha, como já reconheceu este Tribunal de Justiça, o afastamento da incidência da cobrança do tributo "implica em dizer: quando justificada a pretensão", pois a norma constitucional exige "apenas a indicação dos fins e razões do pedido, como orienta a Lei Federal n. 9.051, de 18 de maio de 1995" (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2003.018812-6, da Capital, rel. Des. César Abreu, j. em 16/6/2004).
O consagrado administrativista Hely Lopes Meireles elucida:
O fornecimento de certidões, "independentemente do pagamento de taxas", é obrigação constitucional de toda repartição pública, desde que requerido pelo interessado para defesa de direitos ou esclarecimentos de situações de interesse pessoal (Direito Administrativo Brasileiro, 27ª ed. Malheiros, p. 188).
Como se vê, o texto impugnado contém mais de uma interpretação, pois, a depender da hipótese concreta, a cobrança da taxa para atestados, declarações, certidões diversas e consultas pode ou não ser legítima.
Hipoteticamente, se o interessado, ao postular o documento, declinar a finalidade de seu pedido e lhe for exigido o valor constante da tabela, estar-se-á diante de uma cobrança inconstitucional. A contrário sensu, se o solicitante indicar a finalidade de seu requerimento e, com isso, não lhe for imposta nenhuma cobrança, estar-se-á diante de uma ação constitucionalmente albergada.
Cabe, portanto, ao interessado, no uso de seu direito garantido constitucionalmente, informar as razões de seu pedido, para ter acesso gratuito a documentos que tenham por finalidade a garantia de seus direitos ou a defesa de seus interesses.
Nada obstante isso, o Superior Tribunal de Justiça entendeu que a administração pública pode sim exigir as razões do pedido, o que ela não pode é negar o fornecimento do documento/certidão, com um simples julgamento subjetivo quanto ao interesse pessoal em xeque:
O dispositivo legal não outorga ao destinatário do requerimento a faculdade de avaliar tais finalidades e razões. Do contrário, estaria transformado a Administração em árbitro e condutor da defesa do interessado. Não se pode esquecer que o dever de o Estado fornecer certidões é corolário de um outro princípio constitucional: o da publicidade. Bem por isso, os limites ao direito de obter certidões devem ser encarados estritamente. (STJ, Recurso Ordinário em Mandado de Segurança n. 12.414, rel. Min. Humberto Gomes de Barros, j. em 28/5/2002)
Estabelecido esse entendimento, tem-se que a norma é válida quando não estiver diante de uma solicitação albergada pela gratuidade constitucional; e inválida, diante de um requerimento fundamentado.
Para hipóteses como a do caso concreto, doutrina e jurisprudência valem-se do princípio da Interpretação Conforme a Constituição que, de acordo com Luís Roberto Barroso, significa que:
"[...] o órgão jurisdicional declara qual das possíveis interpretações de uma norma legal se revela compatível com a Lei Fundamental. Isso ocorrerá, naturalmente, sempre que um determinado preceito infraconstitucional comportar diversas possibilidades de interpretação, sendo qualquer delas incompatíveis com a Constituição. Note-se que o texto legal permanece íntegro, mas sua aplicação fica restrita ao sentido declarado pelo tribunal. (Interpretação e aplicação da constituição. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 189).
Dessa forma, "o que deve prevalecer no caso sub judice, em que se mostra incompatível interpretar-se a norma impugnada como malferidora dos arts 4° e 16 da CE (art. 5° XXXIV, b, da CF), quando perfeitamente possível se interprete com exclusão da circunstância em que o pedido se revista de interesse pessoal na defesa de direito ou esclarecimento de situações" (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2003.018812-6, da Capital, rel. Des. César Abreu, j. em 16/6/2004).
Por oportuno, cita-se de julgado muito semelhante ao caso concreto, excerto do voto do Min. Carlos Ayres Britto, do Supremo Tribunal Federal, que, ao apreciar a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.969, em 29 de março de 2007, consignou:
"No tema, penso que, ao garantir a obtenção gratuita de certidões em repartições públicas, o Texto Magno impôs limite material à atividade legislativa do Estado. É que, por meio da alínea "b" do inciso XXXIV do artigo 5°, a Constituição de 1988 terminou por instituir uma espécie de imunidade tributária e, dessa forma, impediu qualquer exação que tenha por fundamento o fornecimento, pelo Poder Público, de certidões que visem à defesa de direitos e ao esclarecimento de situações de interesse pessoal.
Nesse contexto, é possível conciliar as coisas. Penso que a "taxa de segurança pública" a que alude o art. 178 da LC 19/97 não é inconstitucional, se se entender que não recai sobre as certidões expedidas para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal. Cabendo ao interessado, naturalmente, ao postular a certidão, declinar a finalidade do seu requerimento.
Daqui se segue que a minha proposta de ponderado equacionamento do feito passa pelo manejo da técnica de controle de constitucionalidade de que atende pelo nome de "interpretação conforme". É dizer: contendo o texto impugnado mais de uma base significativa ou relato deôntico, sou pela recusa à exegese que é o fornecimento de certidões administrativas para os encarecidos fins de defesa de direitos, ou esclarecimento de situações de interesse pessoal" (grifou-se).
Desta forma, conforme muito bem elucidou o Desembargador Ronei Danieli, nos autos da ADI n. 9150979-50.2015, cujo sumário está acima colacionado, "de maneira objetiva e prestigiando o precedente, pode-se afirmar que a previsão somente se afigura inconstitucional quando a cobrança sobrevém a pedido motivado (nos termos das Constituições Estadual e Federal), desrespeitando o direito fundamental à imunidade tributária pelo fornecimento de certidões públicas que visem à defesa de direitos ou ao esclarecimento de situações de interesse pessoal do requerente. Em vértice oposto, ao administrado que optar pelo exercício da prerrogativa de requerer tais documentos, prescindindo da motivação de índole constitucional, a referida isenção não será aplicada, afastando, portanto, a inconstitucionalidade da previsão de cobrança pelo serviço de expediente."
Dessa forma, impõe-se a aplicação da interpretação conforme a Constituição do Decreto n. 15.110/2008, com a redação dada pelo Decreto n. 16.491/2010 a fim de que sejam reconhecidas como inconstitucionais as cobranças das tarifas quando os requerimentos disserem respeito a situações de interesse pessoal do peticionário, visando à defesa de seus direitos.
Por fim, importante salientar que em se tratando preço público (tarifa) não há impedimento que sua fixação que se dê por meio de ato do Poder Executivo - Decreto, haja vista diferenciar-se da modalidade taxa, que se submete ao Princípio de Reserva Legal. Com efeito, destaca-se julgado da Corte Suprema:
"Constitucional. 1) Preço Público. Instituição do serviço e fixação do preço por ato do Poder Executivo. Consignação nas folhas de pagamento do funcionalismo, de quantias mensais a favor de Associações de Classes, autorizada pelos interesses. A prestação desse serviço, admitida pela Administração mediante Decreto do Poder Executivo, envolve um custo adicional na contabilização das folhas de pagamento e consequentes operações, cuja retribuição pode ser exigida por meio de "preço Público", cobrado as entidades beneficiarias das consignações. Não se confundindo com a taxa, pode este preço ser fixado por ato do Poder Executivo" (RP 1086 RJ, Min. Décio Miranda).
Assim, a fixação de preço público por meio de Decreto não viola por si só, as disposições constitucionais que instituíram o Princípio da Reserva Legal.
Impede salientar, também, a necessidade de modulação dos efeitos a partir do trânsito em julgado deste acórdão, com a finalidade de evitar o número excessivo de demandas de repetição. Apesar de inexpressivos os valores individuais, o somatório, todavia, afetaria sobremaneira os já combalidos cofres municipais, conforme comprova o documento acostado à fl. 32.
2 Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido, determinando-se a interpretação conforme a Constituição do Decreto n. 15.110/2008, com a redação dada pelo Decreto n. 16.491/2010 no sentido de que o estabelecimento de tarifa para a emissão de certidões, atestados e declarações viola as disposições constitucionais tão-somente nas hipóteses de requerimento para defesa de direitos e interesses de ordem pessoal, com efeitos a partir da publicação deste acórdão.
